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Les services publics dans des configurations territoriales complexes

Jean-Paul Laborie
p. 146-151

Texte intégral

1Les contributions présentées dans cet ouvrage expriment le « délaissement du territoire » à travers plusieurs analyses de l’évolution de services publics localisés dans les espaces ruraux. Elles sont très variées dans leurs objectifs comme dans leurs méthodes. L’une envisage la transformation de la gendarmerie dans ses dimensions territoriales comme dans ses fonctions, une autre cumule une réflexion très globale sur la réorganisation des services de santé avec l’analyse précise des dispositifs mis en place à l’échelle d’un pays, enfin certaines conduisent une démarche très analytique du maillage des écoles en Midi-Pyrénées.

2De ces divers éclairages ressortent des conclusions fortes sur l’irréversibilité du désengagement des services publics, sur le glissement progressif de la fonction du service public vers la fourniture d’une solidarité minimum à destination de populations défavorisées ou âgées et, ce qui est plus nouveau, sur une mobilisation sans illusion de certains élus locaux résignés face à une évolution qui leur échappe. À plusieurs reprises cependant le rappel de l’ingéniosité des élus et de la gestion des services dans un cadre communautaire corrige cette première appréciation.

  • 1 CIAT : Comité interministériel d’aménagement du territoire.
  • 2 R.G.P.P. : « Diminution de la dépense publique tout en renforçant l’efficacité et la qualité de l’a (...)

3Sans prétendre ajouter des informations supplémentaires au riche matériel de ce document et sans remettre en discussion les conclusions qui sont siennes, les quelques éléments qui suivent mettent en perspective les constats proposés. La question de la question de la fragilisation de la présence des services publics en zone rurale est posée depuis plus de vingt ans. Dès 1991 un CIAT1 annonce l’établissement de schémas de services publics à l’initiative du préfet et déclare que « toute nouvelle fermeture ou réorganisation de services publics contraire aux objectifs de ces schémas est suspendue ». Le CIAT de 1993 confirme cette orientation et institue « un moratoire suspendant la fermeture des services publics en milieu rural ». Dix ans plus tard alors que l’hétérogénéité de l’espace rural est reconnue par la diffusion de la carte des « trois visages de la France rurale » qui accompagne l’étude prospective de la DATAR « Quelle France rurale en 2020 ? », « promouvoir un accès de qualité à des services en milieu rural » est affiché comme une priorité. L’annonce en juillet 2007 de la révision générale des politiques publiques (RGPP)2 influe de manière décisive sur l’évolution des effectifs dans les services publics. Son corolaire, la réforme des cartes judiciaire, militaire et hospitalière met en évidence que désormais les petites villes seront durement affectées. Le périmètre de la contraction de l’offre de services publics englobe désormais, outre l’espace rural, celui des petites villes, c’est-à-dire les centralités de proximité autour desquelles se sont rassemblés, depuis les années de l’exode rural intense (1960-1975), les services de la proximité urbaine élémentaire.

  • 3 Kayser (B.), 1990, La renaissance rurale, A. Colin, collection U, Paris.

4Ces rappels doivent être confrontés à la rapide augmentation de la population du pays (dix-huit millions d’habitants supplémentaires entre 1960 et 2012), à une urbanisation accélérée (la part de la population urbaine croît de 62 à 78 % pendant la même période) et à « une renaissance rurale » (Kayser, 1990) dont la fin du déclin démographique est la principale expression3.

5Même à ce stade très primaire des grands constats, il n’est pas interdit de mettre en évidence combien l’inertie de l’organisation territoriale est forte au regard des mutations considérables en cours et des recompositions des territoires. Comment dans ces conditions le découplage entre les héritages des découpages administratifs, la recomposition des bassins de travail et de vie et la déformation des proximités exacerbées par l’explosion des mobilités des populations ne pourraient-ils pas remettre en cause, voire rendre caduques les localisations des services publics et inadaptée la permanence des services publics ? L’article sur la gendarmerie le montre bien. Son organisation territoriale n’a-t-elle pas perdurée deux siècles ? Il pose également de manière radicale celle du bouleversement de la mission de ce service public et de sa compatibilité avec la police ou les polices. En matière d’éducation les nécessaires adaptations territoriales ont été perçues plus tôt. Cependant, si les R.P.I. (Regroupements pédagogiques intercommunaux) ont corrigé les impacts de la diminution du nombre d’élèves dans les campagnes, ils ont modifié de manière tangible la scolarité des élèves des classes primaires tout en constituant une charge financière pour les départements assumant la compétence des transports scolaires.

6Toutes les contributions s’attachent à indiquer et à expliquer les corrélations entre les modifications des configurations territoriales des services publics et les évolutions de la notion même de services publics. Le constat « d’un délaissement » de l’espace rural est ainsi fréquemment associé à la disparition de la présence du symbole constitué par le bâtiment de la gendarmerie, de La Poste, de la gare…, quand il s’agit plutôt d’un appauvrissement du service rendu. Les nouveaux horaires d’ouverture de la poste altèrent la levée et la distribution du courrier rapide, les services offerts par la SNCF sont réduits… Les exemples de cette contraction de la qualité du service rendu sont nombreux et démontrent que les adaptations peuvent conduire à accroitre parmi les ruraux la perception d’une régression des services offerts. Les différences entre les bureaux de poste des villes réorganisés autour des automates et des assistances au public ciblées et ceux des espaces ruraux sont à cet égard très révélatrices. La recherche de l’efficacité et de la diminution des coûts a toujours pénalisé les espaces à faible densité. La qualité du courant électrique distribué dans les campagnes n’a jamais été équivalente avec celle proposé dans les aires d’activité accueillant des industries électroniques. Il a fallu attendre la réception des images satellites pour que les zones d’ombre disparaissent. Et l’intensité du signal du réseau téléphonique sans fil laisse à désirer dans de nombreux espaces ruraux. L’équité territoriale, une notion très ambiguë n’est pas la règle, loin s’en faut, mais faut-il la mesurer avec un étalon théorique ou la comparer avec la hiérarchisation qui prévaut dans la géographie des services « non publics » ? En matière d’équipement commercial la désertification jusqu’à l’échelle du bourg s’est généralisée dans les années soixante-dix, à l’échelle des petites villes dans les années quatre-vingt avant que la superette, le supermarché voire l’hypermarché ne deviennent par la suite les magasins de proximité.

  • 4 L’état comprend dans ce pays, les administrations, les régions, les départements, les communes et l (...)

7Tous les auteurs réfutent l’obligation de mobilité imposée au public par certains services bien que celle-ci se traduise dans l’espace rural par des taux de motorisation plus élevés dans les campagnes que dans les villes. Cet écart se retrouve dans le kilométrage des trajets domicile-travail. Ils insistent sur la discrimination faite aux ménages à faibles revenus, aux populations captives (enfants et personnes âgées) et démontrent ainsi le rôle essentiel des services publics dans le maintient de la cohésion sociale. Ce débat, présenté ici de manière si sommaire qu’il en est caricaturé, a le mérite de mettre en évidence la permanence d’une contradiction entre les choix des orientations des politiques sectorielles et leurs traductions spatiales. Dans la sphère des services concurrentiels la rentabilité opère avec plus ou moins de régulation étatique4. Dans celle des services publics les enjeux se télescopent. Quels enseignements que ceux apportés par l’exemple des déserts médicaux ! Leur émergence ne résulte pas uniquement de l’instauration d’un numerus clausus et des nouvelles modalités de sélection introduites dans les concours de recrutement des futurs médecins. Elle en est néanmoins l’une des conséquences. Voilà qu’une décision motivée par l’obligation de maîtriser le gonflement continuel des dépenses de santé survalorise la profession de médecin en organisant une pénurie qui à son tour se répercute sur le refus des médecins de s’installer dans de nombreux espaces ruraux. La carence est si forte que dans certains espaces les pouvoirs publics tentent de monnayer une compensation de la faible densité. La disposition avait déjà été instrumentalisée dans certaines villes désireuses de conserver leur aéroport, la proposer pour compenser la disparition de la présence du médecin de famille prend une toute autre signification.

8Ce propos rend très explicite les modalités de la territorialisation des politiques sectorielles. Elles sont évoquées de manière explicite dans le texte consacré à l’éducation. Le lancement de la RGPP n’est pas seul en cause. La RGGP n’explique pas tout. L’orientation des politiques globales, celle de la maîtrise des dépenses de santé, celle des transports avec le choix du tout TGV, celle de la culture, et évidemment la politique industrielle en faveur des projets technopolitains impulse, solidifie ou fragilise des dynamiques territoriales que les mesures des politiques d’aménagement du territoires conduites aux divers niveaux de l’État ont de grandes difficultés à corriger. L’espoir placé dans la décentralisation susceptible d’apporter des solutions à cette grande question ne s’est concrétisé qu’en partie et de manière particulièrement inégalitaire entre les régions, départements et communes, en fonction de leurs ressources budgétaires.

  • 5 Parmi les 380 communes de la couronne périurbaine de Toulouse, en 2010, 332 sont des communes rural (...)
  • 6 En 2010, 71, 9% des habitants de la métropole vivent dans de grandes aires urbaines, 18,4% dans les (...)

9Cette dernière remarque ouvre une interrogation majeure peu abordée dans les contributions : celle de la différenciation des attentes des territoires en matière de services et des services publics en particulier. Les auteurs parlent ainsi d’un espace rural en cours de délaissement. Leur propos n’est pas de l’opposer à un rural mieux doté, ni de prétendre que les villes seraient dans un meilleur contexte, ni d’évoquer la situation extrême des cités. En choisissant d’entrer dans le sujet des services publics par une catégorie d’espace, ils privilégient une représentation du territoire national qui fait débat. Elle oppose les « territoires » au reste. Elle identifie ainsi des territoires du local, de la proximité. Elle évoque une politique en faveur des territoires qui romprait avec des années d’orientations favorables aux villes. Il ne s’agit pas de discuter cette perception d’un clivage territorial, mais de lui opposer une autre représentation de l’espace national. Celui-ci se structure principalement en cercles et auréoles : en grands cercles des territoires métropolitains correspondant aux grandes aires urbaines de l’INSEE, en auréoles successives depuis celles du périurbain jusqu’aux auréoles successives de l’étalement urbain, en espaces interstitiels devenant plus étendus dans les massifs montagneux. Cette perception n’efface pas l’espace rural. Bien au contraire, elle indique que le rural est partout y compris dans les aires urbaines5. Mais elle affirme la quasi universalité des processus de polarisation sur le territoire dont 82% des habitants résident dans des espaces urbains6.

10Le « déversement des villes » a profondément modifié les structures territoriales et a introduit de grands désordres dans les découpages administratifs, l’étalement urbain superposant la continuité des processus d’expansion périphérique aux limites des départements ou des régions. Ce processus englobe des bassins de vie, en entier ou en partie selon le degré d’incorporation des petites villes dans le périmètre de croissance des métropoles ; il se nourrit du desserrement des activités de la ville centre comme il se fonde sur des développements in situ. Ce bourgeonnement ancré dans une croissance continue de la démographie et dans une aspiration à l’accession à la propriété d’une maison individuelle bouleverse les localisations des services, commerciaux, concurrentiels ou publics. Certains équipements, tels les hypermarchés évoluent vers des polarisations de services multiples dont les biens nommés « multiplex ». Certaines cliniques privées jouent également un rôle structurant. Les services, quels qu’ils soient, sont désormais englobés dans des sommes de mobilités mal connues dont les trajets domicile-travail ne constitueraient plus le déplacement principal. Sur cette représentation spatiale caractérisée par la complexité, par les différenciations sociales des espaces résidentiels et par la constitution de nodosités de services à destination d’un espace de transition entre des tissus urbains serrés et des espaces à faible densité s’ajoute un supplément de discontinuité engendré par les déplacements de fin de semaine susceptibles, par exemple dans certaines vallées pyrénéennes, de doubler le nombre de consommateurs pendant deux jours.

11L’insistance accordée à ces évolutions lourdes et que rien ne semble remettre en cause interroge la connaissance de la demande en services publics propres à certains territoires qui seraient caractérisés par des besoins spécifiques. Les textes confirment tel et tel besoin de services publics dans des espaces ruraux identifiés avec précision. Des analyses d’exemples, en particulier en matière de santé, comme la création de maisons pluridisciplinaires, comme le fonctionnement de l’hôpital de la vallée de l’Ariège valorisant la proximité des CHU toulousains, mettent en évidence des complémentarités à l’œuvre. De nouveaux collèges dans les espaces périphériques accueillent des élèves de départements différents. Cependant, la recherche des complémentarités n’est pas facilitée par la permanence de découpages administratifs qui, bien que désuets, ont présidé aux tracés des périmètres des intercommunalités.

12Les interdépendances entre les territoires ruraux-urbains de ces couronnes qui dessinent les ossatures de l’espace national sont bien mal valorisées. Elles le seront d’autant plus si la perception d’une « France des territoires », c’est-à-dire la perception d’une réalité de territoires spécifiques l’emporte. Au sein de certaines couronnes périphériques, certaines communes dotées de moyens budgétaires importants, placent la densité et l’étendue de la gamme de leurs services publics au cœur de leur stratégie résidentielle : aides à la petite enfance, activités périscolaires, ludothèques, piscines pour enfants, équipements sportifs et culturels, transports publics spécifiques pour les personnes dépendantes, maisons de santé, transports publics locaux, centres de tri et décharges, etc.

13Les services publics sont indispensables pour pérenniser les activités et la permanence de résidents dans certains bassins de vie. Les diverses contributions expriment les besoins et identifient les tendances négatives qui altèrent la qualité des services. Elles placent la réponse des politiques publiques au centre de politiques d’aménagement du territoire progressivement dévolues aux collectivités locales tout en évoquant les actuelles tendances au profit de davantage de mutualisation et de coopération. Le choix de méthode d’éclairer des processus à l’œuvre et de proposer une vision prospective de mutations appréciées comme favorables quand elles expriment une mobilisation collective au sein des Pays se révèle donc judicieux. Les commentaires réintègrent les constats et les analyses dans les injonctions des politiques nationales et ouvrent la réflexion sur des interdépendances à valoriser entre des catégories d’espaces de moins en moins singulières.

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Notes

1 CIAT : Comité interministériel d’aménagement du territoire.

2 R.G.P.P. : « Diminution de la dépense publique tout en renforçant l’efficacité et la qualité de l’action publique. »

3 Kayser (B.), 1990, La renaissance rurale, A. Colin, collection U, Paris.

4 L’état comprend dans ce pays, les administrations, les régions, les départements, les communes et leurs groupements.

5 Parmi les 380 communes de la couronne périurbaine de Toulouse, en 2010, 332 sont des communes rurales, un habitant sur deux habite dans une commune rurale, (Ratte, 2011), Communication au séminaire du CRIES du 15/11/2011.

6 En 2010, 71, 9% des habitants de la métropole vivent dans de grandes aires urbaines, 18,4% dans les autres aires urbaines et 6,6% dans des communes sous l’influence des pôles.

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Pour citer cet article

Référence papier

Jean-Paul Laborie, « Les services publics dans des configurations territoriales complexes », Sciences de la société, 86 | 2012, 146-151.

Référence électronique

Jean-Paul Laborie, « Les services publics dans des configurations territoriales complexes », Sciences de la société [En ligne], 86 | 2012, mis en ligne le 01 juin 2012, consulté le 20 septembre 2017. URL : http://sds.revues.org/1774 ; DOI : 10.4000/sds.1774

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Auteur

Jean-Paul Laborie

Professeur émérite d’Aménagement et Urbanisme, Université Toulouse Le Mirail, jlaborie@univ-tlse2.fr

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