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Ce que nous avons vu en matière de services publics dans les quatre pays de l’étude : le délaissement du territoire

François Taulelle
p. 5-13

Texte intégral

1Ces dernières années ont été marquées par un grand nombre de réformes de l’État qui ont eu un impact direct sur la présence des services publics dans les territoires. Le cadre institutionnel a été celui de la révision générale des politiques publiques (RGPP) déclinée en réformes sectorielles : tribunaux, armée, enseignement, hôpitaux etc. L’idée générale portée par la RGPP consiste à chercher des économies dans le budget de l’État et à tenter de mieux faire correspondre le service fourni aux caractéristiques démographiques, économiques et sociales des territoires, ce qui est dénommé « recherche de rationalité ».

2Cette réforme des services a causé un vif émoi parmi la population concernée par les différentes fermetures de services publics et a pris une tournure très politique : manifestations et contestations ont fait la une des journaux, magazines et reportages à la télévision ou à la radio. Notre choix a consisté à regarder de près, à l’échelle de la région de Midi-Pyrénées, et plus précisément de quatre pays, la manière dont certains services ont évolué dans ces territoires. Le choix des services s’est orienté sur des éléments essentiels, voire symboliques, de la présence de l’État : La Poste, l’enseignement, la santé et la gendarmerie. Ce sont en effet des services régaliens, assurés traditionnellement par l’État et si le service privé existe (établissements d’enseignement privés, cliniques), cette offre est fortement articulée et encadrée par l’État.

3Le choix des pays n’est pas lié au hasard. En 1995 puis en 1999, la loi d’aménagement du territoire en a fait des territoires de projets devant, en particulier, organiser les services publics. La maille tracée par les acteurs locaux en lien avec l’État et les collectivités locales, est alors présentée comme un territoire supra intercommunal, permettant de penser le projet prospectif du territoire et de construire une réflexion pertinente sur la présence des services publics. Nos quatre pays de l’échantillon sont fortement marqués par la ruralité mais leurs caractéristiques sont pourtant fort différentes. Le pays Pyrénées Cathares est organisé autour de la petite ville de Lavelanet, longtemps pôle industriel textile du département de l’Ariège. Aujourd’hui, la ville en crise industrielle tente une reconversion par le tourisme et d’autres activités. La dynamique du pays est davantage portée par Mirepoix, second pôle urbain, au nord du Pays. Après une phase de maintien, on assiste ces dernières années à un retrait des services publics dans le pays. Le second pays de l’échantillon, les Monts de Lacaune, est un territoire de montagne, fortement marqué par l’activité agricole. C’est un lieu d’action et d’innovation pour suppléer le départ ou la réorganisation des services publics. Le pays du Val d’Adour est aussi agricole puisqu’il englobe une grande partie de la plaine céréalière de l’Adour au nord de Tarbes. Depuis plusieurs années, ce pays connaît une série de projets dont plusieurs concernent le maintien de services publics, en particulier une démarche très ambitieuse avec la Poste. Enfin, le pays de Figeac, dans le Lot, est organisé autour de la petite ville touristique du même nom.

4La méthodologie choisie a consisté à analyser les différents thèmes dans les quatre pays de l’échantillon. Il a été nécessaire de prendre en compte le contexte départemental et de comparer les données obtenues avec les éléments statistiques de la région Midi-Pyrénées. La collecte des données statistiques a été complétée par un travail de terrain auprès d’un grand nombre d’acteurs locaux en charge de gérer les services publics, ou témoins de la disparition de ces derniers, ou bien encore usagers. Les mêmes acteurs ont d’ailleurs des marges de manœuvre et des compétences très différentes selon les services. Ainsi, les maires sont chargés de gérer les agences postales, mais ils assistent d’abord, impuissants ou presque, à la disparition des bureaux de postes. Ils gèrent les écoles mais subissent les suppressions de postes. Pour les gendarmeries, ils ne gèrent rien du tout … Dans les pays, on retrouve donc des acteurs aux compétences différenciées : ceux qui décident (l’académie), ceux qui gèrent la pénurie (les maires), et ceux qui subissent (les maires et les usagers). Cette enquête s’est déroulée au cours de l’année 2011. Elle a été complétée par un sondage téléphonique auprès d’un échantillon de 1410 habitants de communes rurales et 1397 habitants de communes urbaines. Les résultats de ce sondage font l’objet d’un article dans cette publication.

Les services publics, un sujet d’aménagement du territoire

Solidarité et attractivité dans les politiques d’aménagement

5La politique d’aménagement du territoire a toujours eu deux volets : l’un visant à favoriser la dynamique des territoires, à aider « les plus forts ». L’autre volet de l’aménagement, au contraire, cherche à améliorer les conditions de vie, le bien-être comme disait E. Claudius-Petit (1950). Les services publics entrent dans cet objectif : il s’agit de doter les territoires de services de bonne qualité traduisant la présence de l’État. Cette notion s’est d’abord déclinée sous la forme de l’égalité territoriale, puis à travers la notion moins contraignante d’équité. La rationalité à l’œuvre pour les finances publiques vient heurter, en milieu rural, le souci de cohésion et de solidarité qui est l’un des fondements des politiques d’aménagement. La disparition des services pénalise fortement les plus démunis des territoires ruraux à qui on propose des formules généralement mal adaptées ou très onéreuses pour les collectivités ou les usagers.

Une réforme globale, mais des logiques différenciées

6La réforme des services publics correspond à des logiques différenciées. La réorganisation à l’œuvre fonctionne à partir de modes opératoires assez spécifiques à chaque service concerné. On peut ainsi distinguer : i) un objectif chiffré de diminution d’effectifs, comme dans l’enseignement, suivi d’une mise en œuvre académique puis, par effet de cascade, locale ; ii) une réorganisation, cas de la Poste, en fonction du chiffre d’affaires local, à partir d’une grille des opérations par guichet ; iii) une réorganisation en fonction de l’activité, sous couvert de « sécurité » des soins par la polarisation de l’offre comme dans le cas de l’hôpital,  alors que la médecine générale ne connaît pas de réforme ambitieuse pour éviter les déserts médicaux ; iv) enfin, une distribution des agents de l’État en fonction de critères stratégiques, souvent secrets, c’est ici le cas de la gendarmerie.

7Les modalités de cette réorganisation varient aussi : de l’oukase, peu discuté dans l’enseignement, à la négociation parfois tendue avec les élus (La Poste), ou encore au culte du secret (gendarmerie). On peut aussi analyser ces retraits selon des modalités temporelles : de la graduation (La Poste) à l’immédiateté des effets de la décision (école). Dans tous les cas, on assiste à une montée en puissance de ce que l’on peut appeler un pilotage par les instruments, plus particulièrement dans le cas des écoles ou de la Poste. Ce qui apparaît aussi c’est l’importance prise par les analyses statistiques dans des services spécialisés, ce qui éloigne la prise de décision du terrain.

Irréversibilité et effet boule de neige des réformes en matière de services au public

8Le désengagement d’un service est irréversible. Ceci est particulièrement manifeste pour La Poste : les formules proposées en échange de la fermeture d’un bureau ne permettent pas de revenir à la situation antérieure même en cas de croissance de la population. Pour les écoles primaires, la situation est similaire même si l’ouverture des classes dépend des effectifs.

9L’effet boule de neige est quant à lui particulièrement visible avec la gendarmerie : la fermeture d’une gendarmerie a des conséquences directes sur la scolarisation des enfants de gendarmes. Cet exemple prouve que la disparition des agents de l’État est aussi celle de leurs familles et que les conséquences au final sont très importantes pour l’économie locale. Or, L. Davezies (2008) a bien montré que certains territoires ruraux vivent essentiellement de l’économie résidentielle. Dans cette notion, la partie « salaires des agents de l’État  » occupe une importance majeure pour les territoires ruraux.

Ancrage et mobilité dans l’espace rural

10Les territoires ruraux que nous avons analysés ont permis de mettre en évidence des attitudes différenciées des habitants et acteurs de ces territoires.

Un fort attachement pour des services considérés comme indispensables

11C’est le cas d’une population âgée ou précaire pour qui la présence des services est un enjeu de proximité alors que la réorganisation sur des périmètres différents crée des problèmes de mobilité. Le renouveau de l’espace rural signifie, dans certains territoires, l’arrivée d’une population retraitée ou au contraire jeune ou précaire cherchant des alternatives à la vie en ville. De nombreuses études insistent aujourd’hui sur la misère des populations jeunes ou âgées en milieu rural. Or, cette situation a des conséquences directes sur la présence des services publics à travers le volet solidarité des politiques d’aménagement. On retrouve ici une évolution qui consiste à transformer volontairement ou non les services publics en services destinés prioritairement à des populations défavorisées. Cette adaptation à des publics « difficiles » transforme le travail des agents vers davantage de social. On le voit dans les écoles rurales, dans les maisons de services publics, à La Poste (parfois identifiée comme « la banque du pauvre »).

12Réorganiser les services à l’échelle de zones, bassins ou territoires plus grands en surface impose le développement de la mobilité. Or, cette mobilité a un coût qui peut bloquer. La modification de la carte scolaire entraine des obligations supplémentaires en termes de transports scolaires et se traduit par une économie réalisée par l’État et un surcoût pour le Conseil général. En outre, plusieurs élus ou responsables de collèges nous ont expliqué l’importance du tracé des lignes de ramassage scolaire qui peuvent éviter la fuite vers le collège de la ville plus importante. À Brassac, dans le Tarn, un bon tracé a un impact très important sur les effectifs du collège facilitant l’attraction des élèves ou au contraire leur fuite vers Castres. Les transports à la demande font également partie des nouveautés mises en place par les collectivités locales pour compenser l’éloignement des services. Des résistances voient aussi le jour en raison du risque de fuite vers les villes plus importantes pour les achats alimentaires ou autres. La question du commerce est donc liée à la mobilité. Comment demander la survie des petits commerces ruraux, tout en exigeant des moyens de mobilité pour aller faire ses achats en ville ?

Un attachement moindre des jeunes plus mobiles et des agents des services vivants dans les villes petites et moyennes proches

13Ce deuxième groupe correspond à des jeunes pour qui la mobilité n’est pas un souci. C’est aussi le cas des agents des services qui travaillent dans ces territoires, mais vivent dans des villes moyennes proches. Dans les territoires ruraux que nous avons enquêtés, certains services trouvent grâce aux yeux des habitants plutôt dans les villes principales que dans les villes de proximité. Ceci est vrai en particulier pour les hôpitaux. Si, au moment de la réforme de la carte hospitalière, des petites villes se sont rebellées contre les fermetures, la plupart des habitants considèrent que l’effet taille de l’établissement est une garantie pour la qualité des soins. Finalement, on serait mieux soigné dans un hôpital de grande ville plutôt que dans un hôpital rural, ceci est particulièrement manifeste dans le cas de Lavelanet. Le gouvernement a, bien entendu, largement utilisé cet argument pour justifier sa réforme et la fermeture des petits hôpitaux dans lesquels le faible nombre d’opérations ou d’accouchements ne permettrait pas une garantie de la qualité des soins. Cet argument a donc en partie fonctionné auprès des habitants sauf pour les maternités.

14Plusieurs élus nous ont expliqué comment les médecins ou les enseignants, surtout en collège, préfèrent vivre dans une ville petite ou moyenne proche, quitte à réaliser des migrations pendulaires quotidiennes, plutôt qu’en zone rurale. La qualité de l’offre de services culturels joue particulièrement. Plusieurs acteurs nous ont bien expliqué comment la féminisation de l’activité médicale a transformé le rapport du médecin à son cadre de travail : la qualité de la scolarisation, l’emploi du conjoint et l’accès à la culture sont autant de paramètres qui plaident en faveur d’une installation peut être en espace rural, mais à proximité d’une ville moyenne dans laquelle le lieu de résidence est souvent choisi. Ce choix de vie transforme radicalement le lien qu’entretenaient les populations rurales avec leur médecin, vivant dans la petite commune et facilement mobilisable à tout moment.

15Ce déplacement des professions médicales ou des enseignants en retrait par rapport au lieu de travail provoque aussi un manque d’engagement politique de la part de ceux qui pourraient s’impliquer dans la vie locale, porter un discours de modernité ou encore structurer la contestation. Ainsi en est-il de cet enseignant au collège de Brassac, leader de la contestation sur la réduction des postes dans l’établissement, mais qui vit à Castres et s’engage politiquement dans cette ville pour les élections à venir.

Un attachement fort de la part des néo-ruraux

16Ce groupe relève parfois du premier groupe dans le sens où la précarité peut le concerner, mais il est surtout porteur d’un modèle militant dans lequel l’espace rural doit être le support de la présence de l’État. C’est un groupe contestataire qui prend souvent l’initiative des actions de résistance.

Quelle réponse du local et quelle marge de manœuvre ?

17Les élus que nous avons rencontrés ont des attitudes extrêmement variées face à l’évolution de services publics.

Les notables locaux et les autres élus

18Le premier positionnement, minoritaire, est le discours un brin désabusé sur la perte des habitants dans l’espace rural et donc la perte de services. Une attitude acceptant l’inéluctable. Parfois d’ailleurs, ces élus nous expliquent que la perte des écoles, impossible à enrayer, est aussi un moyen de limiter les charges financières des petites communes.

19Le second positionnement est celui de l’élu connaissant bien le dossier, prêt à se battre pour sauver ce qui peut l’être. L’Ariège est une scène de ce type. Les acteurs locaux, en lien avec les citoyens ont créé des associations, manifestent, construisent des blogs citoyens et se font entendre. Les associations des maires, comme c’est le cas dans l’Ariège, peuvent constituer de vrais lieux de débats, alors que les instances officielles sont boycottées par les élus qui les considèrent comme de simples chambres d’enregistrement de décisions étatiques. C’est ainsi le cas de la commission départementale de la Poste en Ariège. Les élus relaient leurs revendications aux élus nationaux. Parfois, certains élus se spécialisent dans un domaine plus que dans un autre : les écoles, la santé, etc. Le pays sert alors de cadre pour le lancement d’audit et de recherche de solutions comme c’est le cas dans le pays des Monts de l’Autan. Ce second positionnement peut aller de pair avec une attitude de négociation ou de recherche de solutions originales pour sauver le territoire.

20Les élus consacrent un temps important à la résolution de ces questions. Ils s’investissent dans la connaissance du fonctionnement de ces services, participent à de nombreuses réunions, et au final maîtrisent de nouvelles compétences qui s’exercent sous la pression d’une population qui attend des résultats tangibles à l’échelle locale. La sociologie du système politico-administratif a démontré depuis les années 1970, le rôle des élus dans la scène locale de l’aménagement et du développement territorial. Ce sont les notables locaux décrits par P. Grémion (1976) qui arrivent à faire entendre les causes de leurs territoires auprès des instances du pouvoir. Nous avons retrouvé le poids de ces élus sur les territoires étudiés. La présence sur le territoire d’un député ou d’un sénateur ou encore d’un ancien ministre peut permettre de débloquer certaines situations ou de lancer des expérimentations. Cette présence constitue une aubaine pour certains territoires, mais suscite aussi des jalousies exprimées par des élus plus en difficulté puisque n’ayant pas accès aux réseaux. On peut alors parler d’un égoïsme socio-spatial à la manière d’Alain Reynaud ou encore de concurrence territoriale. L’élu leader engage alors une négociation avec les services de l’État , revendique son mandat national pour défendre les services publics de son territoire. Comme il s’agit parfois de redéploiement de moyens, l’élu peut être tenté de jouer sa commune contre les autres : en refaisant une gendarmerie aux frais de la commune, il peut ainsi donner un coup de pouce décisif à une implantation des services de gendarmerie hésitant entre deux ou trois communes. Le rôle du maire est alors déterminant et l’échelle de l’intercommunalité pourrait être celle de la mise en cohérence des services. Ce rôle, pourtant attribué aux pays dans la loi aménagement, n’apparaît jamais directement.

L’innovation en période de restriction

21La DATAR et plus généralement les services de l’État parient sur l’ingéniosité des acteurs locaux pour innover face à la réorganisation des services publics. Cette vision laisse une grande place au développement territorial et aux innovations du terrain, mais c’est aussi une forme de cynisme de la part de l’État qui décharge ses responsabilités sur les territoires locaux. Les acteurs que nous avons rencontrés sur les territoires imaginent des solutions, les expérimentent, ce qui va de pair avec le plus souvent une forte contestation de ce qui est identifié comme « un retrait ou un abandon de l’État ». Ces innovations se font donc dans un contexte de rareté et l’on assiste à une gestion de la précarité : tout est fragile. La solution trouvée un jour peut ne durer que quelques mois ; les contrats proposés aux personnels sont de courte durée, multi-tâches, fractionnés. Les élus se sentent tributaires des aléas décisionnels de l’État et le sentiment qui domine est celui de la soumission. Il est donc nécessaire pour eux d’investir, de financer des services de plus en plus souvent – construire des locaux de gendarmerie à Lacaune ou dans le pays du Val d’Adour –, sans pour autant se voir garantir leur pérennité.

22Les territoires sont ingénieux et mutualisent des services, mais leur marge de manœuvre est relativement faible voire inexistante (gendarmerie). Pourtant des expériences sont menées parfois avec détermination et fort investissement. D’abord, les maisons des services publics : nous en avons rencontrées plusieurs. À Lacaune, c’est un lieu en centre-ville qui regroupe dans différents bureaux, l’essentiel des services publics. L’accueil est assuré par une personne qui guide les usagers dans l’utilisation des bornes mises à leur disposition ou dans la prise de rendez-vous avec des agents des services assurant des permanences. Cet accueil est un élément fondamental d’une offre humanisée, car l’apport de bornes sans guidage est une impasse. Ensuite, la télémédecine, qui est aussi un argument de l’État pour justifier le retrait des services de santé. Pour l’instant, les expériences que nous avons pu analyser ne sont pas probantes et les médecins sont les premiers à le reconnaître. Nous avons également repéré des politiques en faveur de l’attractivité : le pays des Monts de Lacaune a ainsi consacré des moyens financiers et humains importants pour favoriser l’accueil d’un dentiste et de médecins, cette question étant souvent centrale dans les pays que nous avons étudiés en raison du vieillissement des médecins et des risques qui pèsent sur leur remplacement. Enfin, le choix de spécialiser les établissements scolaires est également expérimenté comme dans le cas du collège de Brassac autour de formations inédites (enfants handicapés, classes cheval).

Une faible mobilisation des structures intercommunales

23De manière générale, les chartes signées actuellement ne portent pas sur les services que nous avons identifiés comme essentiels et régaliens. Dans tous les cas, le pays ou l’intercommunalité ne sont pas des lieux assez mobilisés pour la réflexion et la mutualisation des services. On assiste en réalité à des situations diverses en fonction des services : si la compétence école est peu transférée en intercommunalité, il n’en va pas de même pour le périscolaire : repas, offre de transports, etc. Dans tous les cas, l’harmonisation territoriale de l’offre est difficile à réaliser en raison souvent de l’importance communale dans la gestion de ces services et des tensions que suscite le maintien d’un service à un endroit particulier plutôt qu’à un autre. De même, les collectifs qui s’organisent à l’échelle des pays pour la défense des services publics sont extrêmement localisés et peu structurés : ce sont des associations de parents d’élèves, des usagers de l’hôpital, etc.

24La question des services publics ne se pose pas seulement dans les espaces ruraux analysés ici. Le débat est bien plus large et la présence des services est aussi posée dans les quartiers sensibles des grandes villes. C’est bien le signe que le service public est considéré comme un élément essentiel de l’État républicain, un élément fondamental. Son retrait complet signifie pour les habitants un sentiment d’abandon extrêmement fort. Les réformes de ces dernières années ont fortement marqué l’espace rural et les quartiers sensibles des grandes villes. Les résultats récents de la campagne présidentielle et des législatives ont donné lieu à de nombreuses explications sur l’abandon des territoires se traduisant par un vote protestataire marqué le plus souvent par le poids des extrêmes. Un certain nombre de territoires ruraux ont pu ainsi apparaître comme étonnamment portés à voter différemment que par le passé. Et il ne fait aucun doute que la présence de services régaliens de qualité est un facteur d’explication du sentiment de délaissement du territoire.

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Bibliographie

Davezies (L.), 2008, La République et ses territoires, La république des idées, Gallimard, 2009.

Claudius-Petit (E.), 1950, Pour un plan national d’aménagement du territoire., 1950.

Reynaud (A.), Société espace et justice, PUF, 1981.

Gremion (P.), Pierre, 1976, Le pouvoir périphérique, Seuil, 1976.

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Pour citer cet article

Référence papier

François Taulelle, « Ce que nous avons vu en matière de services publics dans les quatre pays de l’étude : le délaissement du territoire », Sciences de la société, 86 | 2012, 5-13.

Référence électronique

François Taulelle, « Ce que nous avons vu en matière de services publics dans les quatre pays de l’étude : le délaissement du territoire », Sciences de la société [En ligne], 86 | 2012, mis en ligne le 01 juin 2012, consulté le 26 avril 2017. URL : http://sds.revues.org/1634 ; DOI : 10.4000/sds.1634

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Auteur

François Taulelle

Professeur de géographie et aménagement, CUFR Champollion, chercheur au LISST (UMR CNRS-Université de Toulouse), responsable du programme de recherche « services publics en milieu rural .» : Ce texte est une synthèse rédigée par l’auteur au titre du groupe de chercheurs de l’Université de Toulouse : Laurence Barthe, Frédérique Blot, Thibault Courcelle, Ygal Fijalkow, Christophe Jalaudin, Cécile Jebeili, Stéphanie Lima, Frédéric Martorell, Marie-Laure Rousseau, Mathieu Vidal.

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