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La clarification des compétences des collectivités territoriales ou l’improbable innovation

The clarification of local authorities competences or their unlikely innovation
Marie-Hélène Frayssinet
p. 11-25

Résumés

L’article discute les récentes réformes visant à augmenter l’efficience des collectivités locales, composées de trois volets spécifiques : leur représentativité, leur financement et leurs compétences. Centré sur ce dernier aspect, il explique d’abord comment, selon les différents échelons locaux, et l’héritage centralisateur de l’Etat français, les attributions de chacune semblent se distribuer aisément. Il insiste ensuite sur les agrégats observables et les incohérences induites, venant opacifier les rôles et responsabilités de chaque acteur. Il esquisse enfin les conditions de relative autonomie de certains niveaux territoriaux, face au pouvoir (supra)national et entre eux, en débordant les attributs de spécialité et d’exclusivité du concept de compétence, afin de laisser les décisions et les structures se configurer au gré des besoins.

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Texte intégral

  • 1 Lois de 2010 et divers rapports (Balladur, Belot).

1La nouvelle réforme1 des collectivités territoriales a de multiples ambitions regroupées en trois termes : rationalisation, clarifica­tion et autonomie. Partant du constat général d’un manque d’efficience des structures locales, plusieurs propositions sont développées pour améliorer la pertinence du tissu local. Plusieurs voies sont ainsi envisagées pour remédier aux difficultés constitutives d’une complexité et d’un manque de clarté, de lisi­bi­lité, voire d’un gaspillage d’argent public. Si chacun de ces axes ne peut être totalement dissocié des autres, il fait cependant l’objet de réflexions propres.

  • 2 Sont prévues l’élection d’un conseiller territorial visant à asseoir la complémentarité des départe (...)
  • 3 Principe constitutionnel en droit français. La Charte européenne de l’autonomie locale, signée par (...)

2Les niveaux de réforme envisagés peuvent être analysés selon trois problématiques : la réforme même des structures locales, du scrutin électoral2 et du statut du personnel, la réforme de l’imposition locale et plus largement de leur financement, la réforme de leur compétence. Plusieurs dimensions sont en effet corrélées et imbriquées, une réflexion globale de refonte du système entraînant une modification à chaque niveau. Mais si les réformes de l’administration locale sont toujours fondées sur le principe de libre administration des collectivités territoriales3, elles ont cependant du mal à se départir d’un héritage centralisateur autoritaire. Cette ambiguïté se traduit particulièrement dans l’approche des domaines d’intervention des collectivités et conséquemment de leur autonomie juridique où « les compétences normatives des collectivités territoriales sont au cœur de leur autonomie. Avec les composantes financières, elles en déterminent de façon primordiale le dessin... » (Auby et alii, 2009).

  • 4 Lettre de mission annexée au décret n° 2008-1078 du 22 octobre 2008 portant création du Comité pour (...)

3Les perspectives envisagées par les textes de loi et leurs multiples amendements montrent cette ambivalence, fruit du tiraillement entre la tradition centralisatrice autoritaire et le « pouvoir » local, entre la volonté d’encadrer totalement leur action et une nécessaire adaptation locale pour une optimisation de l’action publique. « S’il faut que, dans le cadre de compétences mieux définies soient non seulement préservées mais approfondies les libertés locales »4, il s’agit toujours de déterminer les domaines dans lesquels les collectivités sont juridiquement autorisées à intervenir, les compétences étant strictement transférées.

4Mais la pauvreté même des propositions de clarification des compétences des collectivités, tout comme l’âpreté des discussions, soulignent les difficultés et les enjeux d’une telle approche. Cette dimension verticale de l’action des autorités locales conduit à considérer que l’État peut tout déterminer en amont des interventions des collectivités, particulièrement en spécialisant leur action, où l’autonomie octroyée serait strictement conditionnée et pourrait être, en conséquence, totalement renouvelée. L’inflation législative depuis les lois décentralisatrices sur ces sujets montre, à elle seule, les lacunes de cette démarche, qui ne prend que trop peu en compte une approche horizontale et transversale des relations entre collectivités et maintient une perspective autoritaire, source de complexité. La simplification de la répartition des compétences envers les collectivités reste un enjeu majeur sans qu’aucune possibilité de résolution ne soit donnée.

5Les conditions d’une telle simplification doivent cependant être élucidées. Une clarification des compétences semble en effet improbable au vu de la nature même de cette notion. La compétence, notion cardinale de l’intervention de l’autorité locale, ne permet pas de discriminer clairement les hypothèses et conditions d’intervention des collectivités territoriales. L’encadrement et la structuration de leurs interventions sont en conséquence difficiles, d’autant que les déterminants de leur action ne sont pas clairement posés. A cette condition d’une détermination, il est cependant possible d’envisager d’autres mécanismes simplificateurs des relations entre collectivités.

L’improbable clarification de l’intervention des collectivités territoriales

6Les notions de décentralisation, de collectivité territoriale ou encore de compétence n’ont pas la précision que l’on pourrait espérer. Certes, il est entendu que la décentralisation est administrative et que la répartition des compétences est politique avant d’être juridique. Il faut néanmoins s’accorder à minima sur le contenu de ces notions qui conditionne les possibilités d’une réforme des collectivités, de leur intervention et de leur possible mutation. Ce contenu maintient la volonté étatique comme seul mode de répartition des compétences encadrant ainsi leur action, y compris dans les relations entre collectivités. L’intervention des collectivités a cependant de multiples facettes et des contours juridiques imprécis.

Les échelons multiples de l’intervention des collectivités

7Le mode de détermination classique de la compétence par l’État entraîne une intervention conditionnée et subordonnée des collectivités. Pourtant cette unilatéralité souffre de nombreuses exceptions. Il serait certes tout à fait hasardeux de postuler que l’État est tenu pour quelques raisons de prendre en compte le poids social, et donc juridique, des collectivités. L’État, bien que décentralisé, n’en demeure pas moins unitaire. L’ensemble des procédures possibles de délégation ou de transfert des compétences sont toutes le fruit d’une habilitation étatique amont. Mais les difficultés de clarification des modes d’intervention des collectivités, tout comme le maintien d’un enchevêtrement de compétences important, sont le signe de la difficulté majeure pour l’État d’encadrer ces actions.

  • 5 Article 72 alinéa 2 de la Constitution qui inscrit le principe de subsidiarité.
  • 6 La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a ainsi introduit plusieurs mécanismes de démocratie local (...)
  • 7 Même s’il reste entièrement subordonné, il peut entrainer des différenciations au sein du territoir (...)

8Si la modification constitutionnelle de 2003 ne change pas la subordination formelle des collectivités à l’État, la problématique s’est en effet déplacée. Le fait que « les collectivités territoriales ont vocation à exercer l’ensemble des compétences qui peuvent être le mieux mises en œuvre à l’échelle de leur ressort »5 conduit à rechercher un niveau d’action adapté. L’État n’a plus vocation à exercer l’ensemble des compétences administratives. La réforme de 2003 reste prudente en ce qu’elle est toujours dans une logique de transfert de l’État vers les collectivités, les collectivités ne bénéficiant pas de compétences propres, sans pour autant définir la place des collectivités territoriales dans l’exercice de l’action publique. Les lois constitutionnelles de 2003 contiennent cependant un potentiel d’aménagement de l’action de l’État vers une possible diversité. Sont mises en place des modalités de participation des citoyens6. Parallèlement plusieurs notions sont suffisamment floues pour permettre une autre perspective, notamment quant au pouvoir réglementaire local d’application des lois7.

  • 8 Fusions des départements et des régions notamment favorisées. Articles 21 (création des communes no (...)
  • 9 Établissement public commercial et industriel.
  • 10 Avec à côté la création du grand Paris qui a fait l’objet d’un texte spécifique.
  • 11 « La métropole est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs commu (...)
  • 12 Loi du 13 août 2004, art. L 5210-4 nouveau.

9La loi adoptée est certes timide quant à ces évolutions. Elle propose cependant une réorganisation des structures administratives sur plusieurs niveaux avec au final la création d’une structure supplémentaire, où, de manière générale, sont privilégiés le niveau intercommunal pour l’exercice des compétences et le pôle région-département8. Si les pays disparaissent, n’ayant cependant jamais été des collectivités territoriales, est créé un autre échelon territorial, (la métropole) qui, à terme, a la vocation probable de se substituer aux communes. Parallèlement, les procédures d’intégration d’une commune au sein d’un epci9 sont renforcées. Le texte prévoit ainsi à terme la création des métropoles10 conduisant au regroupement de plusieurs communes, formant un ensemble de plus de 500 000 habitants. L’intérêt métropolitain est maintenu alors qu’il était initialement supprimé. Parallèlement, la métropole se substitue de plein droit aux compétences des epci de son périmètre. Cet établissement public de coopération inter­communale, aux attributions néanmoins très larges11, recevra, de plein droit et de manière optionnelle, des compétences communales, départementales et régionales. Reprenant une disposition législative de 200412 permettant une délégation de compétences des départements et régions vers des EPCI à fiscalité propre, cette procédure n’était initialement pas un transfert de compétences avec dessaisissement, mais une délégation consentie sur la base d’une convention fixant notamment sa durée.

  • 13 Certaines compétences économiques de la région, les transports scolaires du département, certaines (...)
  • 14 Art. 5 du projet de loi.

10Les communes membres peuvent aussi déléguer toutes compétences à la métropole. Le texte initial prévoyait une possibilité de transferts de toutes compétences de la commune vers la métropole, et plus largement vers tout epci ou syndicat mixte ; cette disposition n’a pas été retenue. La métropole pourra par ailleurs, à côté d’un socle de compétences obligatoires13, « passer des conventions avec les autres collectivités territoriales et l’État pour exercer les compétences supplémentaires nécessaires pour son développement et sa compétitivité »14. N’a pas été retenue en revanche la proposition d’en faire une collectivité territoriale. Reste donc la délicate question du statut ultérieur éventuel de collectivité de cet établissement public de coopération intercommunale et de son articulation future avec la personne morale qu’est la commune. La notion de personne permet en effet de contracter et induit, en sus d’une hiérarchie verticale, un enchevêtrement horizontal des relations par le biais de la contractualisation.

  • 15 Formant un ensemble de plus de 300 000 habitants. L’un d’entre eux compte plus de 150 000 habitants (...)
  • 16 Au sens de l’article 30-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982.
  • 17 Dans le même sens, la liste des EPCI est également élargie. Ainsi , à l’article 30 du texte adopté, (...)
  • 18 A l’exclusion de la métropole où il est défini à la majorité des deux tiers.

11Sur la base du volontariat peuvent aussi être créés des pôles métropolitains15, ayant le statut d’établissement public avec un intérêt métropolitain et regrou­pant des établissements publics de coopération intercommunale ; leur fonction­nement sera similaire à celui des syndicats mixtes. Le pôle métro­po­li­­tain est un établissement public constitué par accord entre des établis­sements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, en vue d’actions d’intérêt métropolitain en matière de développement économique, de promotion de l’innovation, de la recherche, de l’enseigne­ment supérieur et de la culture, d’aménagement de l’espace par la coordination des schémas de cohérence territoriale (dont le périmètre est identique à celui des établissements publics de coopération intercommunale qui composent le pôle). Il intervient également en matière de développement des infra­structures et des services de transport16, afin de promouvoir un modèle de développement durable du pôle métropolitain et d’améliorer la compétitivité et l’attractivité de son territoire, ainsi que l’aménagement du territoire infra départemental et infra régional17. Parallèlement les attributions des établissements publics de coopération intercommunale sont modifiées : toute compétence communale peut faire l’objet d’une délégation vers l’établisse­ment, ou vers un syndicat mixte, la définition de l’intérêt communautaire18 est faite à la majorité simple, tout comme la délégation des compétences. Plusieurs autres possibilités sont offertes par ce texte favorisant les regroupe­ments, sur la base du volontariat, de collectivités comme les régions et les départements, ou encore la fusion de communes.

12Le texte de loi reste cependant peu convaincant quant à la clarification des compétences. Le partage des compétences, surtout critiqué comme un vecteur de complication et de gaspillage de fonds publics, ne trouve pas de solution immédiate. Les domaines d’action sont spécifiés mais restent nécessairement larges, les nouvelles structures ne simplifiant en rien la lecture des compétences. Mais peut-il en être autrement ? Les compétences n’ont pas vocation à être exercées isolément. L’imprécision intrinsèque de cette notion conduit nécessairement à un enchevêtrement des interventions.

L’intervention des collectivités territoriales, une assise juridique à multiples facettes

  • 19 L’insuffisante précision des lois de transfert serait source de confusion plutôt que ladite clause (...)
  • 20 L’article L 2121-29 du CGCT dispose que « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affa (...)
  • 21 La notion de bloc de compétences était ainsi déjà en germe mise à mal par les lois de décentralisat (...)

13Si le procédé de détermination d’une compétence ressort nécessairement d’une habilitation législative, il est finalement mal aisé de savoir quel en est le contenu. Il ne s’agit certes pas de postuler que les collectivités agiraient dans des domaines non expressément prévus, mais ces derniers restent le plus souvent larges19 et répartis dans de nombreux textes. Les compétences des collectivités ne font en effet l’objet d’aucune énumération constitutionnelle ou législative. Les collectivités n’ont pas de compétences propres constitution­nel­le­ment reconnues (Pontier, 2003). La clause générale de compétence20, classiquement définie comme une compétence donnée à chaque collectivité de gérer toutes les affaires d’intérêt local nées sur son territoire (Verpeaux, 2008) n’a pas non plus de contenu strictement défini21 et doit être corrélée aux notions de libre administration et d’intérêt public local. La libre administration est reconnue par le Conseil Constitutionnel, même si ses contours restent peu précis et peu contraignants, et opposable au législateur. Ont été intégrés : la liberté de gestion du personnel, liberté contractuelle, liberté des règles de fonctionnement. Les libertés publiques et le principe d’égalité sont considérés comme une limite au principe de libre administration des collectivités locales, imposant une uniformité sur le territoire. La clause générale de compétence a des contours qui dépendent de l’intérêt public local. Les collectivités locales peuvent donc agir dans tout domaine présentant un « intérêt local » (communal, départemental ou régional selon le cas), même en l’absence de texte prévoyant leur intervention.

14La notion d’intérêt local est bien sûr parfois difficile à apprécier, la jurisprudence l’a interprétée de manière extensive : l’action doit bénéficier directement aux besoins de la population, rester neutre et répondre à un intérêt public local. Nombre d’auteurs sont même réticents à la reconnaître, estimant qu’une compétence n’existe que si elle est énumérée par la loi (Hertzog, 2002). Cette clause est néanmoins toujours regardée, et fait encore l’objet de vives discussions, comme concourant à un partage et donc un enchevêtrement important de compétences et a été largement critiquée par les rapports sur la réforme. Il est d’ailleurs symptomatique de constater qu’ils préconisent pour certains échelons territoriaux la suppression de la clause générale de compétence, qui induirait par elle-même une indétermination juridique et potentiellement une intervention des collectivités non totalement maîtrisée. L’objectif de la suppression serait alors de permettre une détermination en amont des conditions et périmètres d’intervention des collectivités locales.

  • 22 p. 22 de l’exposé des motifs du projet de loi, initial citant le rapport Belot.
  • 23 Où dans le projet de texte initial « la capacité d’initiative de la région ou du département ne peu (...)
  • 24 Où « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compé (...)

15Le rapport Balladur (2009) fait ainsi état de cette quasi impossibilité d’une clarification des compétences, où une telle clarification ne pourrait avoir lieu que grâce à « une redéfinition des structures même de l’organisation territoriale » avec une attribution exclusive des compétences à telle ou telle collectivité. Est maintenue une logique distributive de répartition des compétences où la clarification provient de modalités strictes de répartition à des échelons territoriaux revus à la baisse. Faute de s’autoriser une démarche aussi autoritaire, le projet de loi initial, tout en retenant ce principe, en modère la portée. Conformément au rapport Belot (2009), il a privilégié « la voie de la spécialisation de l’action des collectivités territoriales, fondée sur la prise en compte du principe de subsidiarité »22. Une spécialisation comme mode de clarification des interventions semble néanmoins illusoire, tant il faudrait alors en déterminer précisément le contenu. Cette approche est aussi peu compatible avec la notion de collectivité. Le rapport précise lui-même que « pour demeurer une collectivité locale, la commune, le département ou la région doivent se voir reconnaître des compétences effectives et substantielles et ne pas être enserrées dans une spécialité trop étroite sauf à devenir de simples établissements publics » (ibidem). Ces précautions sont reprises dans le projet de loi23 initial qui maintient une « capacité d’initiative... justifiée par l’intérêt local », garantissant « le respect des initiatives locales, nécessaires pour assurer l’adaptation aux spécificités des territoires » (ibidem), principes incontournables au vu du texte constitutionnel24.

  • 25 Article 73.
  • 26 CE du 29 juin 2001, commune de Mons-en-Baroeul.

16Dans les dernières modifications du texte la spécialisation est adoptée pour le département et la région, l’action dans l’intérêt public local est donc encadrée. Les compétences sont conçues comme exclusives ; seules certaines d’entre elles, énumérées (tourisme, culture, sport), sont exercées par plusieurs échelons territoriaux (région, département, commune). L’action dans l’intérêt local pour régler les affaires locales est circonscrite aux domaines où aucune collectivité n’a compétence pour agir, principe déjà connu mais affirmé ici clairement : « Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région dans les domaines de compétences que la loi lui attribue. Il peut en outre, par délibération spécialement motivée, se saisir de tout objet d’intérêt régional pour lequel la loi n’a donné compétence à aucune autre personne publique25 ». Ces dispositions sont reprises pour le département. La limitation à présent inscrite dans le texte était cependant déjà connue, le juge administratif ayant estimé que la clause générale de compétence n’habilitait le conseil municipal à statuer sur les questions d’intérêt public communal que sous réserve qu’elles ne soient pas dévolues par la loi à l’État ou à d’autres personnes publiques et qu’il n’y ait pas d’empiètement sur les attributions conférées au maire26. Chaque collectivité voit ainsi sa compétence limitée par les compétences des autres collectivités.

  • 27 Le débat réalité-fiction relève d’un « faux problème » (Vedel, Delvolvé, 1992).

17La Constitution consacre aussi les notions de collectivité territoriale et d’établissement public. Et si la question d’un collectif sous-jacent conditionnant une reconnaissance par l’État n’a plus aujourd’hui cours27, la collectivité locale et l’établissement public sont néanmoins également dissociés en doctrine. L’établissement public est dominé par le principe de spécialité qui octroie une compétence matérielle tandis que les collectivités locales bénéficient d’une compétence personnelle, « le seul élément distinctif est la vocation spéciale de l’établissement qui l’oppose à la compétence générale de la collectivité » (Douence, 1971). La clause de compétence reste l’élément-clé de distinction entre un établissement public et une collectivité territoriale. Son atténuation voire sa disparition ne pourrait que conduire à des compétences d’application mécaniques bien éloignées de l’idée d’une optimisation de l’action publique qui implique un choix et une différenciation selon les territoires.

18Les deux options possibles proposent finalement, soit d’octroyer des compétences spécialisées et exclusives, soit de laisser des compétences larges, sujettes donc à enchevêtrement et porteuses d’une clause générale de compétence. Dans cette dernière hypothèse, les critiques sont nombreuses notamment quant à la possibilité d’initiative des collectivités. La clause générale de compétence ne justifie cependant pas à elle seule une telle méfiance quant à son « potentiel d’incohérence » dans l’action des collectivités. Elle ne conduit en effet jamais à une autonomie objective de la collectivité face à l’État.

Les déterminants de l’autonomie juridique des collectivités au fondement de leur intervention

  • 28 Le rapport Attali (2008) préconisait à terme la disparition du département.
  • 29 La proposition n° 8 du rapport Balladur qui concerne la création par la loi à partir de 2014 de onz (...)

19L’impossibilité d’une clarification des compétences des collectivités territoriales est un constat non dépassé tant le partage semble inévitable et la spécialisation marginale. Les propositions alternatives sont d’envisager la simplification des structures territoriales28, ce qui n’est pas encore une réalité, mais surtout de renoncer au schéma classique de répartition des compétences selon des niveaux territoriaux différents et de proposer une distinction prononcée fondée sur le critère rural-urbain29 (Balladur, 2009 ; Sadran, 2005). Tout en maintenant l’idée d’une spécialisation, le texte de loi se démarque d’une approche territoriale homogène, jusqu’à présent peu remise en cause. Si la clarification des compétences est douteuse, ce texte propose néanmoins une nouvelle vision des structures et de leurs relations.

20Cette approche sociologique a l’avantage de déplacer la problématique, mais elle souligne en filigrane l’obsolescence des modes de répartition classiques des compétences entre collectivités.

La difficile articulation des compétences entre collectivités territoriales

  • 30 L’intérêt métropolitain était d’ailleurs supprimé dans le projet initial.

21La notion d’initiative est dégagée comme marque de l’autonomie des personnes décentralisées, soumises à un contrôle de légalité (Regourd, 1982). Pour les établissements publics de coopération intercommunale, dont le principe de libre administration leur est reconnu, il est classiquement admis que le contrôle d’État est assimilable au contrôle de légalité. La différence entre le principe de spécialité élargi dans l’intérêt communautaire30 des établissements publics de coopération intercommunale et la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales sur la base envisagée d’une spécialisation est ainsi ténue, surtout avec l’élection au suffrage universel direct des conseillers des établissements publics de coopération intercommunale.

22Mais, in fine, dans le cadre de l’intérêt public local, l’initiative n’est pas synonyme d’intervention, et la clause générale de compétence n’est jamais considérée comme un blanc-seing. La doctrine considère toujours qu’il y a un contrôle amont, lors de la répartition unilatérale des compétences, et a posteriori, avec le contrôle du juge. La hiérarchie normative enserre donc l’autonomie dans des limites très strictes, entre la loi, le respect de l’intérêt général et la nécessité de l’intérêt local, pour toute intervention.

  • 31 Le principe de l’indisponibilité des compétences signifie qu’une autorité qui s’est vue attribuer u (...)
  • 32 Comme l’indiquent les rapports sur la réforme, une multiplication des textes a ainsi été nécessaire (...)

23Même ainsi encadrée, la clause générale de compétence entraîne toujours une méfiance quant à la capacité d’initiative donnée aux collectivités et la confusion éventuelle des actions. Si l’approche subjective n’a de cesse de limiter cette initiative, elle est en effet potentiellement toujours vectrice d’interventions particulièrement dans les relations entre collectivités. Les modalités conventionnelles et institutionnelles d’action communes sont ainsi largement organisées par le Code général des collectivités territoriales, mais restent d’une grande complexité et au succès parfois mitigé. Dans ce domaine, est ainsi maintenu un encadrement autoritaire découlant du principe d’indisponibilité des compétences31. La perspective verticale conditionne l’approche horizontale et conduit à des procédures d’exclusion entre collectivités, ou des dissociations bien artificielles. Les compétences doivent être le moins possible partagées32, l’intervention de l’autorité locale ne pouvant avoir lieu dans un domaine de compétence expressément attribué à une autre collectivité.

  • 33 Art. L. 5221.1 du CGCT, contrat administratif entre deux ou plusieurs communes pour la réalisation (...)
  • 34 Art. L.5611-1 du CGCT, art. L.5111-1 du CGCT.
  • 35 Par ex. pour les pouvoirs de police. Est en revanche autorisée entre collectivités la conclusion de (...)
  • 36 Par ex., à propos des archives départementales, CAA Marseille, 21 janv. 1999, département des Pyrén (...)

24Pour organiser l’action entre collectivités en dehors de l’intercommunalité33, sont mises en place notamment : i) une multiplication des structures de type établissement public, comme l’entente interrégionale (jamais utilisée) ou l’institution interdépartementale, qui pourrait être employée pour l’exercice de toute compétence d’intérêt commun entre les départements concernés ; ii) des options conventionnelles34, aussi bien d’ailleurs pour le département comme pour la région qui, à côté de coopérations institutionnelles, prévoient des modalités coopératives. Si les coopérations conventionnelles ou informelles (réunions par exemple) rencontrent un vif succès, ce n’est pas le cas de coopérations institutionnelles interrégionales ou interdépartementales. Les collectivités ne peuvent d’ailleurs pas toujours utiliser le procédé contractuel pour l’exercice de compétences35 que la loi leur a pourtant expressément confié36.

  • 37 Même chose pour un SIVOM ou SIVU, syndicat de communes sans fiscalité propre qui procède par compét (...)
  • 38 Même avec l’article L5210-1 du CGCT traduisant une volonté d’introduire des mécanismes moins autori (...)
  • 39 Y compris avec la commission départementale de la coopération intercommunale dont la composition es (...)
  • 40 Les sociétés d’économie mixte permettent aussi de regrouper notamment des collectivités de degré di (...)

25Dans le cadre de l’intercommunalité, les délégations et transferts de compétences restent strictement encadrés par l’État et conduisent encore, non pas à une logique de coopération, mais à une logique de compétence exclusive37. Lorsque des communes ont transféré des compétences à un établissement public de coopération intercommunale elles ne peuvent plus les exercer38. Ces procédés de délégation ou de transfert sont toujours dans une dimension de répartition des compétences verticales, de maintien des compétences exclusives, mais pas dans une perspective qui favoriserait des actions concertées transversales ou horizontales39. Les compétences ont pourtant rarement vocation à s’exercer de manière isolée, mais plutôt en partenariat avec des compétences complémentaires. Des conventions peuvent certes être passées entre collectivités (ou EPCI) qui ne délèguent ou ne transfèrent leurs compétences, mais les mécanismes de subventions sont inefficaces en terme d’actions concertées sur un territoire et conduisent même à la multiplication d’infrastructures, notamment pour des territoires peu peuplés. Il n’est pas en ce sens surprenant de constater le succès de certaines structures, en dehors de l’intercommunalité, permettant l’action commune sur des compétences complémentaires (syndicat mixte, SEM40…). Et même si l’objectif de l’intercommunalité n’est pas une coopération de ses membres mais une intégration, l’absence de cette perspective a largement obéré leur développement.

  • 41 A coté des traditionnels contrats de plan avec les régions, s’ajoutent par ex. les conventions conc (...)
  • 42 Notamment pour la communauté urbaine.
  • 43 L’ « espace de solidarité » est d’ailleurs reconnu pour la métropole.

26L’État est en effet bien souvent obligé de solliciter voire de convaincre les collectivités ou leurs établissements, pour l’utilisation de leurs compétences41. Pour leur développement, les intercommunalités nécessitent un sentiment de solidarité entre élus locaux, ainsi que pour une utilisation rationnelle de leur périmètre de compétence. Des mécanismes incitatifs, bien qu’indispensables, restent insuffisants. L’intercommunalité, encadrée par l’État, n’a ainsi pas toujours eu le succès souhaité42. La compétence octroyée n’est pas d’une utilisation automatique et pour qu’elle soit efficace, elle doit reposer sur d’autres critères, hors du ressort décisionnel étatique. La solidarité s’applique entre collectivités ou entre la collectivité et l’administré43 : en ce sens elle n’est donc pas une compétence. La solidarité justifie d’ailleurs encore, dans le texte, les financements croisés, même s’ils sont encadrés. Ces mécanismes conduisent à des procédures complexes, en spécialisant artificiellement les interventions et en contingentant les actions, sans parvenir à dépasser une excessive complexité.

Un nécessaire dépassement de la notion de compétence dans les relations entre collectivités

  • 44 p. 21 des motifs du projet de loi initial.
  • 45 Cf. art. 73.

27L’enchevêtrement des compétences reste une problématique centrale où « la plupart d’entre elles sont exercées de manière partagée par plusieurs collectivités territoriales et rares sont celles qui relèvent exclusivement d’une catégorie de collectivités »44. Non seulement les compétences partagées sont obligatoires, mais il est bien improbable de pouvoir les définir comme exclusives, au point d’être démarquées dans leur utilisation de toute autre compétence. Si la spécialisation des compétences par échelon territorial est envisageable, leur exercice « isolé » est très incertain. Le texte envisage en ce sens une nouvelle organisation des actions entre collectivités. La loi réaffirme en effet le principe d’une spécialisation, dont on peut douter de la pertinence, mais elle propose parallèlement des solutions conventionnelles à leur exercice commun, aussi bien pour les compétences exclusives que pour les compétences partagées entre échelons différents45. Une collectivité territoriale peut déléguer à une autre, relevant d’une autre catégorie ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, une compétence dont elle est attributaire, qu’il s’agisse d’une compétence exclusive ou d’une compétence partagée. Cette délégation est régie par une convention qui en fixe la durée et qui définit les objectifs à atteindre et les modalités du contrôle de l’autorité délégante sur l’autorité délégataire. Les modalités de cette convention sont précisées par décret en Conseil d’État.

  • 46 La loi du 13 août 2004 permet le transfert du pouvoir de police au Président de l’EPCI tout en ne d (...)

28Cette approche renouvelle véritablement la matière et introduit une réelle problématique de collaboration entre collectivités et entre l’État et les collec­ti­vités. L’option d’une action à géométrie variable est ainsi renforcée. Des méca­nis­mes sont envisagés, tels que « des conventions qui ont pour objet la réalisation de prestations de services peuvent être conclues entre les dépar­tements, les régions, leurs établissements publics, leurs groupements et les syn­dicats mixtes [...] ; lorsqu’elles ont pour objet d’assurer l’exercice en commun d’une compétence reconnue par la loi ou transférée à leurs signataires, les conventions conclues entre les départements, les régions, leurs établis­sements publics, leurs groupements et les syndicats mixtes ... » (ibidem). Ils favorisent les actions conjointes46 par des possibilités élargies de transferts ou de délégation de compétences, en privilégiant les procédures contractuelles basées sur le volontariat ; certaines ont pu être ponctuellement mises en place.

  • 47 On pense par exemple à la police nationale, la police municipale (où le procédé contractuel est cla (...)
  • 48 Art. 72 al. 5 Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant (...)
  • 49 Article 35 du projet initial le prévoyant néanmoins à titre exceptionnel. Cet article a été modifié (...)
  • 50 Décision n° 2008-567 du 24 juillet 2008.
  • 51 Au delà d’une désignation d’un chef de file même si ce terme n’est plus expressément retenu.

29Les relations au sein de l’établissement public de coopération intercommunale et entre les collectivités d’échelon différent ont également été repensées en termes de délégation de compétences, possibilité ouverte quelle que soit la matière. Le texte prévoit encore que les établissements publics de coopération intercommunale puissent acquérir du matériel pour servir à leurs besoins, y compris lorsque l’intercommunalité n’a aucune compétence pour laquelle le matériel est acquis. La notion de chef de file permet d’aller plus loin en articulant des compétences partagées, mais aussi en permettant de coordonner, contrairement à ce que disent certains auteurs, des compétences dites exclusives47. La Constitution prévoit ainsi que l’exercice d’une compétence peut être organisé entre plusieurs collectivités territoriales48, la loi pouvant alors désigner une collectivité chef de file ou laisser le soin aux collectivités intéressées de le faire par voie de convention. C’est ce que prévoyait le projet de réforme49 enserré néanmoins dans des limites étroites. Le Conseil Constitutionnel a en effet estimé que l’article 72 de la Constitution habilite le législateur à désigner une collectivité uniquement « pour organiser et non pour déterminer les modalités d’actions communes de plusieurs collectivités »50, en raison de l’absence de tutelle entre plusieurs collectivités. La loi n’est donc pas51 partie prenante dans les modalités d’organisation : les collectivités en décideront.

  • 52 Où le CE exerce un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur le choix opéré par l’État de l (...)
  • 53 La loi du 13 août 2004 a attribué la fonction de collectivité chef de file à la région dans le doma (...)

30Le principe de subsidiarité, encore mal exploité, renforce cette option d’une action à géométrie variable où il peut trouver à s’appliquer non seulement face à un texte de loi52, mais aussi, peut-être à terme, à des relations entre collectivités et au transfert éventuel de compétences en elles. Les conditions de réussite de ces conventions quant à la qualité de l’action locale restent certes encore à démontrer. A défaut de réduction des structures locales, certaines risquent de devenir des coquilles vides, le renforcement des compétences se faisant au bénéfice de l’intercommunalité ou du pôle département-région. Parallèlement, dans le passé, ces conventions n’ont pas toujours eu le succès souhaité53.

  • 54 Décision du Conseil Constitutionnel n° 2004-490 DC du 12 février 2004 où « aucune exigence constitu (...)
  • 55 A d’ailleurs été commenté abondamment le privilège du préalable.

31Mais en laissant aux collectivités le choix et donc la responsabilité de l’organisation de leurs interventions dans une certaine mesure, le texte permet une ouverture vers la représentation sociale et la responsabilisation politique des élus locaux. Au final, ces mécanismes remettent en cause la logique de la notion de compétence dans les relations entre collectivités, puisque hors de la définition des procédures, l’État n’intervient plus systématiquement dans la répartition des compétences entre collectivités. A ce titre, les interventions des collectivités entre elles ne font plus intervenir les notions de compétences partagées ou exclusives. La Constitution et le contrôle de légalité sont potentiellement ouverts à cette approche. Le contrôle sur les actes des collectivités s’effectue a posteriori, ce que le Conseil Constitutionnel a pu ainsi entériner après plusieurs hésitations54. Les collectivités sont autonomes dans le caractère obligatoire de l’acte, et donc dans son contenu55, qui ne dépend pas a priori de l’État.

32L’inefficacité de l’action publique, bien plus que liée à l’enchevêtrement des interventions, est au contraire le fruit de compétences artificiellement spécialisées qui ravivent rivalités et tensions. L’inflation des textes législatifs est, à elle seule, la marque de l’insuffisance de l’organisation d’un État décentralisé, perçu dans une logique de transfert de compétences de l’État vers les collectivités et entre collectivités. Les mécanismes juridiques restent certes partiellement à affiner pour dépasser cette approche, mais la réforme des collectivités territoriales ne peut avoir d’autres objectifs que d’améliorer la qualité de leur action. La voie des relations horizontales et transversales doit ainsi être davantage exploitée dans une perspective d’actions communes. Une innovation dans le statut des collectivités locales reviendrait alors à reconnaître cette réflexivité de leurs actions.

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Bibliographie

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Loi du 16 décembre 2010 n° 2010-1563 de réforme des collectivités territoriale.

Loi n° 2010-1563 de réforme des collectivités territoriales (rectificatif).

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Rapport du groupe de travail présidé par A. Lambert, Les relations entre l’État et les collectivités locales, décembre 2007.

Rapport du groupe de travail présidé par A. Lambert, Les relations entre l’État et les collectivités locales, décembre 2007.

Rapport du Sénat relatif à la Mission temporaire sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales, M. Belot, 2009.

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Notes

1 Lois de 2010 et divers rapports (Balladur, Belot).

2 Sont prévues l’élection d’un conseiller territorial visant à asseoir la complémentarité des départements et régions et l’élection au suffrage universel direct des délégués des communes au sein des conseils communautaires des EPCI.

3 Principe constitutionnel en droit français. La Charte européenne de l’autonomie locale, signée par la France le 17 janvier 2007, proclame dans son article 3 que « Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leur population, une part importante des affaires publiques ».

4 Lettre de mission annexée au décret n° 2008-1078 du 22 octobre 2008 portant création du Comité pour la réforme des collectivités locales. Certaines dispositions du texte s’appliqueront aux collectivités d’outre-mer.

5 Article 72 alinéa 2 de la Constitution qui inscrit le principe de subsidiarité.

6 La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a ainsi introduit plusieurs mécanismes de démocratie locale tels que les référendums locaux.

7 Même s’il reste entièrement subordonné, il peut entrainer des différenciations au sein du territoire notamment avec le droit à l’expérimentation.

8 Fusions des départements et des régions notamment favorisées. Articles 21 (création des communes nouvelles), art. 26 (regroupement des départements), art. 28 (regroupement des régions), art. 29 (fusion d’une région et des départements qui la compose) du texte adopté.

9 Établissement public commercial et industriel.

10 Avec à côté la création du grand Paris qui a fait l’objet d’un texte spécifique.

11 « La métropole est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave et qui s’associent au sein d’un espace de solidarité pour élaborer et conduire ensemble un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de leur territoire afin d’en améliorer la compétitivité et la cohésion. » (article 12).

12 Loi du 13 août 2004, art. L 5210-4 nouveau.

13 Certaines compétences économiques de la région, les transports scolaires du département, certaines compétences dans le domaine de l’action sociale, de tourisme, culturelles notamment.

14 Art. 5 du projet de loi.

15 Formant un ensemble de plus de 300 000 habitants. L’un d’entre eux compte plus de 150 000 habitants.

16 Au sens de l’article 30-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982.

17 Dans le même sens, la liste des EPCI est également élargie. Ainsi , à l’article 30 du texte adopté, est encore prévu que : « Forment la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération, les syndicats d’agglomération nouvelle et les métropoles ».

18 A l’exclusion de la métropole où il est défini à la majorité des deux tiers.

19 L’insuffisante précision des lois de transfert serait source de confusion plutôt que ladite clause (Le Chatelier, 2009).

20 L’article L 2121-29 du CGCT dispose que « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune » ; l’article L. 3211-1 prévoit que « Le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département. ». ; l’article L 4221-1 prévoit que « Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région. » ; l’article L. 1111-2 du CGCT, selon lequel « les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence ».

21 La notion de bloc de compétences était ainsi déjà en germe mise à mal par les lois de décentralisation qui reconnaissaient la notion « d’affaires locales » (lois du 7 janvier et du 23 juillet 1983).

22 p. 22 de l’exposé des motifs du projet de loi, initial citant le rapport Belot.

23 Où dans le projet de texte initial « la capacité d’initiative de la région ou du département ne peut s’appliquer qu’à des situations et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante, dès lors qu’elle est justifiée par l’intérêt local ».

24 Où « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon » (art. 72 al. 2 de la Constitution).

25 Article 73.

26 CE du 29 juin 2001, commune de Mons-en-Baroeul.

27 Le débat réalité-fiction relève d’un « faux problème » (Vedel, Delvolvé, 1992).

28 Le rapport Attali (2008) préconisait à terme la disparition du département.

29 La proposition n° 8 du rapport Balladur qui concerne la création par la loi à partir de 2014 de onze métropoles qui pourront être rejointes par d’autres intercommunalités.

30 L’intérêt métropolitain était d’ailleurs supprimé dans le projet initial.

31 Le principe de l’indisponibilité des compétences signifie qu’une autorité qui s’est vue attribuer une compétence ne peut en disposer, les procédures de délégation et de transfert devant être textuellement prévues, même si ce principe reste sujet à débat (Maillot, 2004). C’est d’ailleurs également une conséquence du principe de spécialité qui « protège » l’EPCI contre un empiètement de l’intervention des collectivités territoriales : une fois les compétences transférées, ces dernières ne peuvent plus les exercer.

32 Comme l’indiquent les rapports sur la réforme, une multiplication des textes a ainsi été nécessaire pour organiser ces partages. Leur multiplication montre d’ailleurs à elle seule le caractère incontournable de ces partages.

33 Art. L. 5221.1 du CGCT, contrat administratif entre deux ou plusieurs communes pour la réalisation d’un objet d’intérêt communal. Certaines commissions peuvent encore être instituées permettant aux collectivités d’organiser leur coopération ; ces structures sont non permanentes, n’ont pas la personnalité morale et ne se fondent pas nécessairement sur des conventions.

34 Art. L.5611-1 du CGCT, art. L.5111-1 du CGCT.

35 Par ex. pour les pouvoirs de police. Est en revanche autorisée entre collectivités la conclusion de contrats pour la mise à disposition de services et moyens, art. L. 5111-1 du CGCT.

36 Par ex., à propos des archives départementales, CAA Marseille, 21 janv. 1999, département des Pyrénées Orientales, Dr. Adm., 1999, n° 125.

37 Même chose pour un SIVOM ou SIVU, syndicat de communes sans fiscalité propre qui procède par compétences que les communes ne peuvent plus exercer, même en cas de défaillance de ce dernier.

38 Même avec l’article L5210-1 du CGCT traduisant une volonté d’introduire des mécanismes moins autoritaires de coopération.

39 Y compris avec la commission départementale de la coopération intercommunale dont la composition est modifiée.

40 Les sociétés d’économie mixte permettent aussi de regrouper notamment des collectivités de degré différent.

41 A coté des traditionnels contrats de plan avec les régions, s’ajoutent par ex. les conventions conclues à titre expérimental pour le transfert de certaines compétences (cf. lois 27 février 2002 et 13 août 2004).

42 Notamment pour la communauté urbaine.

43 L’ « espace de solidarité » est d’ailleurs reconnu pour la métropole.

44 p. 21 des motifs du projet de loi initial.

45 Cf. art. 73.

46 La loi du 13 août 2004 permet le transfert du pouvoir de police au Président de l’EPCI tout en ne dessaisissant par le maire en prévoyant des actions conjointes. Le projet de loi maintient quant à lui le maire comme seule autorité en matière de police générale, l’EPCI intervenant pour les polices spéciales. Les textes sur le Grand Paris privilégient aussi cette approche sur plusieurs thèmes et notamment bien sûr les transports.

47 On pense par exemple à la police nationale, la police municipale (où le procédé contractuel est classiquement exclu) et aux mécanismes d’aides sociales ; chacune de ces compétences étant exclusivement exercées par une collectivité au détriment souvent d’actions concertées de qualité de par l’absence de mécanismes juridiques formels permettant leur mise en œuvre commune.

48 Art. 72 al. 5 Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune.

49 Article 35 du projet initial le prévoyant néanmoins à titre exceptionnel. Cet article a été modifié où le texte prévoit à présent de nombreuses modalités d’exercice en commun notamment conventionnelles de compétences sans utiliser expressément le terme de « chef de file » dans une désignation législative.

50 Décision n° 2008-567 du 24 juillet 2008.

51 Au delà d’une désignation d’un chef de file même si ce terme n’est plus expressément retenu.

52 Où le CE exerce un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur le choix opéré par l’État de la collectivité bénéficiaire du transfert forcé (Verpeaux, 2009) ; il s’agissait en l’espèce du transfert d’un aérodrome.

53 La loi du 13 août 2004 a attribué la fonction de collectivité chef de file à la région dans le domaine économique et au département s’agissant de l’action sociale.

54 Décision du Conseil Constitutionnel n° 2004-490 DC du 12 février 2004 où « aucune exigence constitutionnelle n’impose que le caractère exécutoire des actes des collectivités territoriales dépende dans tous les cas de leur transmission au préfet ».

55 A d’ailleurs été commenté abondamment le privilège du préalable.

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Pour citer cet article

Référence papier

Marie-Hélène Frayssinet, « La clarification des compétences des collectivités territoriales ou l’improbable innovation », Sciences de la société, 81 | 2010, 11-25.

Référence électronique

Marie-Hélène Frayssinet, « La clarification des compétences des collectivités territoriales ou l’improbable innovation », Sciences de la société [En ligne], 81 | 2010, mis en ligne le 15 décembre 2010, consulté le 27 juillet 2017. URL : http://sds.revues.org/818 ; DOI : 10.4000/sds.818

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Auteur

Marie-Hélène Frayssinet

Docteur en droit, Université de Toulouse, école d’ingénieurs isis-cufr Champollion, lerass ea 827.

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