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Figures de l’État local. Une approche relationnelle des politiques du handicap

Figures of the local State. A relational approach of disability policies
Figuras del estado a nivel local. Un punto de vista relacional de la política de discapacidad
Pierre-Yves Baudot
p. 92-109

Résumés

Cet article s’interroge sur les capacités d’action des services déconcentrés de l’État dans les politiques du handicap. Il décrit les relations que les services départementaux de l’Éducation nationale et de la Cohésion sociale (DDCS) entretiennent avec les Maisons Départementales des Personnes Handicapées. Il montre que les réformes engagées depuis le milieu de la décennie 2000-2010 ont porté atteinte aux moyens humains et institutionnels dont disposent ces services déconcentrés. Cet article indique toutefois d’importantes différences entre secteurs. Si la DDCS a de grandes difficultés à intervenir, l’Éducation nationale occupe une position beaucoup plus importante dans le fonctionnement quotidien des MDPH. En mettant en avant les ressources et les savoirs dont disposent ces deux services déconcentrés, cet article met en évidence les ressorts des capacités de l’État.

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Texte intégral

  • 1 Ce texte est la version remaniée d’une communication faite au 11ème Congrès de l’Association França (...)

1Trois voix sur 211 Les services déconcentrés de l’État représentent trois voix sur 21 au sein des Commissions des droits et de l’autonomie de la personne handicapée (cdaph) qui décident de l’attribution des droits et des prestations aux personnes handicapées. Ces commissions ont été instituées au sein des Maisons Départementales des Personnes Handicapées (mdph) placées sous la tutelle du Président du Conseil général. Avant la loi du 11 février 2005, les politiques du handicap étaient mises en œuvre au niveau local par les services déconcentrés de l’État. Cette décentralisation est toutefois incomplète. Les mdph sont des groupements d’intérêt publics (gip) qui associent différents partenaires intéressés à la mise en œuvre de ces politiques : le Conseil général, les associations de personnes handicapées, les services de l’État, l’ars et les partenaires sociaux. Fortement affaibli, l’État n’a donc pas totalement disparu de la mise en œuvre de ces politiques.

2Quel est le rôle joué par les services déconcentrés de l’État ? En dépit de leur faiblesse, quels sont les outils juridiques ainsi que les ressources organisationnelles et politiques dont ces services peuvent faire usage pour peser sur les modalités de mise en œuvre des droits reconnus par la loi aux personnes handicapées ? Plusieurs aspects de ces institutions sont intéressants : il s’agit de « guichet unique » censés placer au centre du dispositif les personnes handicapées (Bogdanor, 2005 ; Pollitt, 2003). Il s’agit également de « magistratures sociales » (Astier, 2001) censées définir le niveau des prestations en fonction des « projets de vie » des individus (Jaeger, 2009 ; Vidal-Naquet, 2009). Nous nous focaliserons ici sur le fait que ces institutions sont la réponse à un problème de gouvernement : ces institutions apparaissent comme une tentative d’institutionnalisation d’un gouvernement partenarial d’un secteur de politiques publiques.

3L’histoire de ce secteur explique en effet que de nombreux acteurs soient légitimement fondés à « être inclus dans le système de décision et de gestion publique » (Duran, 1999, p. 18). Le secteur du handicap est marqué historiquement par le rôle important que jouent, de longue date, les associations représentatives des personnes handicapées et gestionnaires d’établissement (Romien, 2005 ; Barral, Chauvière, Stiker, Paterson, 2000 ; Chauvière, 1980). Il est marqué également, là encore de longue date, du fait des actes successifs de décentralisation et des réorganisations des administrations déconcentrées de l’État, par l’intervention simultanée d’une pluralité d’acteurs publics et privés. La loi de 1975, première grande loi d’orientation à destination des personnes handicapées, avait ainsi créé des structures (Commission Technique d’Orientation et de Reclassement Professionnel (cotorep) et Commission Départementale de l’Éducation Spécialisée (cdes)) dont la tutelle était partagée, pour la première, entre les Affaires Sociales et le Travail, et pour la seconde, entre les Affaires Sociales et l’Éducation Nationale. En 1995, les Conseils Généraux entrent dans les cotorep. L’association de ces différents niveaux d’intervention publique a donc fait l’objet d’apprentissage sur le temps long (Valarié, 1996). La loi du 11 février 2005 qui rénove l’action publique à destination des personnes handicapées, transfère au gip – sans décentralisation complète du dispositif aux départements – le soin de piloter le dispositif. La loi de 2005 institutionnalise en réalité des partenariats structurés depuis longtemps, tout en modifiant les rapports de pouvoir au sein de ceux-ci en faveur du département.

4Vu de l’État central et vu du Conseil général, l’État local n’apparaît plus comme un acteur déterminant. Les services déconcentrés de l’État jouent néanmoins bien un rôle crucial au niveau des interfaces entre la mdph et l’État local : ils rendent effectifs les droits ouverts par les cdaph. Lorsque la mdph attribue un-e auxiliaire de vie scolaire à un enfant, elle dépend en effet de l’Éducation nationale qui doit recruter, former et attribuer cette personne. Quand elle oriente un enfant ou un adulte dans un établissement ou vers un service d’aide à domicile, elle dépend de l’offre de services ou d’établissement qui est notamment fabriquée par les Agences Régionales de Santé. Quand elle attribue une aah, elle dépend de la caf qui réalise la mise en paiement et l’ouverture administrative des droits, et in fine, de l’État qui rembourse cette prestation à la caf.

5Afin d’étudier le rôle de l’État local dans les institutions locales de gestion des politiques du handicap, nous comparerons deux services déconcentrés dans leurs relations à la mdph : l’Éducation nationale et la Direction départementale de la cohésion sociale (ddcs). Ces deux services ont été touchés par les réformes administratives engagées depuis le début des années 2000. Leur rôle est toutefois bien différent dans la mise en œuvre des politiques du handicap. Cet article examine d’abord les raisons de la présence locale de l’État avant de s’interroger sur les ressorts organisationnels, politiques et juridiques qui entretiennent, de façon différenciée, en fonction de ces deux services, le rôle de l’État au niveau local.

Cet article présente les résultats d’une enquête collective, coordonnée par Pierre-Yves Baudot et conduite avec Anne Revillard, Gwenaëlle Perrier, Aude Lejeune et Nicolas Duvoux, financée par la MiRe/DREES, portant sur le fonctionnement des mdph (Baudot et al., 2013). Elle repose sur la comparaison de quatre départements analysés à partir d’une enquête de terrain approfondie reposant sur des observations participantes, des entretiens et une analyse de la littérature grise produite par les institutions (rapports d’activité des mdph, procès-verbaux de comex). Cette étude comporte également l’analyse du travail de la Caisse Nationale de Solidarité pour l’Autonomie (cnsa), qui constitue une caisse d’appui pour les mdph, chargée de proposer des outils d’expertise et de répartir des fonds de fonctionnement.
Afin de faciliter l’exposition, nous n’allons comparer dans ce texte que deux départements. Pour respecter l’anonymat de nos interviewés, nous allons coder nos deux départements A et B. Nos entretiens sont mentionnés EXX-A ou B. Nos observations sont mentionnées OXX-A ou B. Le numéro qui suit E ou O est attribué de manière aléatoire. Nos interlocuteurs sont désignés au masculin, afin de renforcer l’anonymat des personnes qui nous ont reçus.
Les deux départements sont de la même couleur politique, mais de taille différente. Les deux mdph traitent des volumes de dossiers qui vont du simple au double, sans que les moyens humains affectés au traitement de ces dossiers soient les mêmes. Le département B est sensiblement moins doté en personnel.
Dans cet article, la comparaison porte sur les deux services déconcentrés et non sur les différents départements. Deux raisons motivent ce choix de porter la focale de comparaison sur les deux services plus que sur les deux situations territoriales. D’une part, les services déconcentrés ont fait l’objet d’une politique d’harmonisation des comportements au niveau local. L’étude s’est notamment déroulée pendant une séquence de reprise en main des services déconcentrés par l’administration centrale de la cohésion sociale. De fait, les discours enregistrés ont eu tendance à survaloriser la ressemblance de comportement d’un département à l’autre. Les pratiques enregistrées par observation tendent à confirmer cette harmonisation tendancielle et la faible participation de la ddcs au fonctionnement des mdph. À l’inverse, d’un département à l’autre, le rôle de l’Éducation nationale apparaît dans les deux cas plus important. D’autre part, les différences entre services déconcentrés apparaissent à l’analyse plus pertinentes que les différences entre département. Si les modalités d’implantation de l’État local d’un département à l’autre peuvent varier en fonction des contextes territoriaux, la différence entre services nous apparaît plus heuristique : elle met en évidence le poids des ressources différenciées dont disposent les services, ce qu’une approche comparant les territoires entre eux ne permettrait pas.

Que reste-t-il de l’État au niveau local ?

6La présence de l’État au niveau local dans le secteur du handicap est le résultat d’un compromis a minima. Solution par défaut, le format institutionnel des mdph contraint l’État à maintenir une présence par défaut dans la gestion quotidienne des dispositifs.

Une « configuration de réforme »

  • 2 Rapport d’information déposé en application de l’article 145 du règlement par la commission des Fin (...)

7La création des Maisons Départementales des Personnes Handicapées (mdph) peut se comprendre comme le résultat des négociations entre trois acteurs essentiels : l’Assemblée des Départements de France, opposée à l’adoption d’un statut de Groupement d’Intérêt Public (gip) pour ce type d’institution, lui préférant la solution de l’Etablissement Public ; les associations représentatives de personnes handicapées, opposées à la départementalisation du dispositif ; et enfin les hauts fonctionnaires de Bercy, qui cherchent à réduire le volume des missions assurées directement par des fonctionnaires étatiques. Ainsi, à compter du milieu des années 1990, se forme une « configuration de réforme » (Bezes, 2009, p. 49) qui définit le format et le contenu des politiques du handicap. Cette configuration se structure autour d’objectifs différents portés par des acteurs ayant des logiques et des intérêts variés. Dans une optique empruntée au New Public Management, les réformateurs de l’État central souhaitent dissocier les missions de stratégie et d’exécution (Bezes, 2005). Inspiré par les projets anglo-saxons, les acteurs de l’État central proposent – à l’instar de ce qui peut se faire dans d’autres secteurs comme l’emploi – la création d’un « guichet unique ». Celui rassemble sous une même tutelle les services administratifs sur un problème de politiques publiques strictement défini (Bogdanor, 2005). Pour ces acteurs des directions financières de l’administration centrale, la loi de 2005 pouvait constituer pour eux une opportunité de transférer la gestion quotidienne de ce secteur de politiques publiques aux départements. Cette décentralisation s’inscrivait alors dans un processus de délégation aux départements du social assistantiel (Chauvière, 2010), processus à l’origine de la formation du « département-Providence » (Lafore, 2004). Dans cette perspective, les acteurs étatiques alimentent la critique contre les dispositifs placés sous la tutelle de l’État local, cotorep et cdes. Les rapports parlementaires pointent les lacunes, les retards et les défauts de cette gestion étatique des dispositifs et plaident pour davantage de « proximité ». Une mission parlementaire d’évaluation et de contrôle conclut, dès 1999, « qu’il serait vain de continuer à injecter des moyens supplémentaires dans un système dont le fonctionnement même est en cause. L’échec des solutions traditionnelles implique donc des propositions plus audacieuses qui doivent être soutenues par une volonté politique »2. Les acteurs locaux gagnent des compétences complémentaires qu’ils perçoivent comme potentiellement stratégiques en vue de justifier de l’existence du niveau d’action départemental, menacé de disparition dans différents projets de réorganisation administrative de l’État (Frinault, 2013). Enfin, portés par une logique de délégation de service aux acteurs non-étatiques (Lipsky and Smith, 1993) et par la professionnalisation croissante du secteur (Robelet et al., 2009), les acteurs associatifs souhaitent préserver la place qu’ils occupent de façon caractéristique dans ce secteur du handicap, dont ils ont contribué à forger les savoirs, les outils et les objectifs (Barral, 2007 ; Chauvière, 1979, 1980 ; Paterson et al., 2000 ; Romien, 2005 ; Tricart, 1981).

Résilience de l’État local

  • 3 Allocation Personnalisée d’Autonomie. Sur cette politique, voir Frinault, 2009.
  • 4 Voir par exemple récemment la prise de position de Stéphane Troussel, président du Conseil général (...)
  • 5 Intervention de Paul Blanc au Sénat, 21 octobre 2004.

8Mais ce programme soulève également des résistances. Les conseils généraux, qui venaient alors de mettre en place l’apa3 et le rmi, étaient réticents à l’égard d’un processus de décentralisation qui ne garantissait pas de financements pérennes4 et qui ne tenait pas compte des évolutions des prestations. Les acteurs des ministères sociaux – à la différence des acteurs de Bercy – s’opposent également au principe d’une décentralisation totale, compte tenu du fait que certaines prestations en matière de handicap sont financées par la solidarité nationale dans le cadre de règles fixées au niveau national (Julienne, 2004 ; Viet, 2004). Enfin, les acteurs associatifs – présents de longue date dans ce secteur (Baudot et al., 2013 ; Lejeune et Revillard, 2012 ; Paterson et al., 2000) défendent la création d’une structure institutionnelle qui leur laisse une place importante dans l’attribution des prestations. La structure GIP est donc le résultat de ce compromis, ce que résume bien le rapporteur de la loi au Sénat, Paul Blanc : « De toute évidence, madame la secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, le GIP ne sera pas un outil choisi par idéal, mais par défaut5. »

9Ce compromis oblige les acteurs du Budget et les élus locaux à revoir leurs ambitions à la baisse. La structuration en gip contraint les acteurs de l’État local à maintenir une présence dans le fonctionnement des instances locales du handicap. Les directions départementales de la cohésion sociale, les services départementaux de l’Éducation nationale et le service public de l’emploi sont donc appelés à participer au fonctionnement du gip, en s’impliquant dans les Commissions Exécutives (comex), sorte de conseil d’administration des gip, et dans les Commissions des Droits et de l’Autonomie de la Personne Handicapée. Toutefois, cette présence est le plus souvent très réduite : les acteurs de l’État local ne participent pas à ces réunions. Les entretiens réalisés avec les représentants des directions déconcentrées corroborent sur ce point les rapports parlementaires d’évaluation de la loi de 2005 qui pointent l’absence de l’État dans le fonctionnement concret de ces structures :

  • 6 Rapport sur l’application de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des (...)

« Il paraîtrait utile que l’État s’attelle à la définition d’une offre de service de ses propres administrations, afin de mieux préciser dans quelle mesure les directions départementales de l’action sanitaire et sociale (ddass), les directions départementales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (ddtefp) et les rectorats doivent contribuer, selon leurs compétences, au fonctionnement des Maisons. Il est indispensable que cette démarche soit impulsée au niveau national, car en l’absence de directives claires, il est difficile pour les services déconcentrés de l’État de prendre des initiatives en la matière6. »

10La position de l’État dans les politiques du handicap apparaît fragilisée. Au niveau central, les outils de pilotage font défaut. Quant au niveau local, l’État, toujours présent, y parait néanmoins amoindri, et dans une situation extrêmement contrastée entre ses différents services.

Une situation contrastée

11L’empilement des différents processus de réformes de l’État (rgpp, reate) sous la forme de fusions ou « d’agencification » (Benamouzig et Besançon, 2005 ; Bezes et al., 2013 ; Cole et Eymeri-Douzans, 2010), a transformé radicalement les capacités d’action de l’État local. Tout d’abord, la politique de non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux et la reate ont modifié considérablement les ressources en personnel et l’expertise dont disposent ces services. Les ddcs constituent à ce titre un exemple des deux facettes du problème. Dans le cadre de la rgpp, la ddcs voit baisser ses effectifs. La ddcs du département A voit son service « politiques d’insertion sociale » passer de 5 à 3 équivalents temps plein du fait du non-remplacement des postes dans les ddcs et ddcs-pp. De plus, dans le cadre de la reate et de la création des Agences Régionales de Santé, les ddcs voient l’ancien personnel en charge des politiques du handicap partir dans les ars. Elles accueillent en revanche des personnes des directions départementales de la jeunesse et des sports. Dans le cadre d’une politique de formation, des agents de l’administration centrale ont pu ressentir la difficulté de ces personnels à s’investir sur des champs sur lesquels ils n’avaient que peu de compétences. Enfin, la création des mdph et des ars a laissé les administrations déconcentrées dans l’expectative quant au périmètre réel de leur mission. Si les questions relatives aux établissements ont été immédiatement confiées aux ars, la question de la gestion des allocations gérées par l’État (en l’occurrence l’aah) a été pendant quelques temps laissée en suspens. Le directeur adjoint de la ddcs du département A évoque cette situation en entretien :

« Il y a eu un cafouillage monstrueux au moment où les ddcs ont été créées. Un cafouillage tel que les instances nationales avaient oublié que les ddass géraient le handicap. Il y a eu un cafouillage sur l’attribution de la mission handicap entre l’ars et les ddcs. Il y a eu un vice au départ de la création des ddcs puisqu’ils n’ont pas comptabilisé dans les effectifs à donner au ddcs les personnels qui s’occupaient du handicap. Ils les ont laissés à l’ars. Donc, ils ont créé des ddcs sans les effectifs correspondant mais tout en lui conservant une mission d’ordre général sur le handicap. Beaucoup de directions ont protesté, en affirmant ne pas avoir les moyens de cette politique, refusant de gérer cette politique », (E63-A).

12Ces différentes réformes – additionnées à la politique de décentralisation inaboutie des politiques du handicap – ont eu un effet direct sur la présence de la ddcs sur ce secteur du handicap. Il est devenu difficile pour les ddcs de maintenir une présence dans les instances dirigeantes de la mdph. Dans le département B, la ddcs a été absente entre 2006 et 2010 dans la gestion de la mdph. Le ddcs évoque d’autres priorités : la grippe aviaire, la mise en place de la réforme de l’administration territoriale de l’État. Seul un intérêt marqué pour les questions du handicap (en l’occurrence lié aux positions antérieurement occupées dans l’administration) a pu permettre à certains agents de s’investir, comme ce fut le cas dans le département A.

13Ces réformes ont produit des effets différents d’un secteur à l’autre. Pour la ddcs, cette succession de réformes a eu pour effet de provoquer sa mise à l’écart lors de ce temps fondateur du reformatage des politiques du handicap. De ce fait, les ddcs décrivent, plus de 5 ans après l’entrée en vigueur de la loi de 2005, le fonctionnement des mdph comme une « routine bien huilée » qui fonctionne parfaitement sans eux. Il est alors difficile pour ces ddcs de reprendre pied et de trouver des moyens d’intervenir dans le travail concret des mdph :

« Je peux dire qu’on leur a délégué la mission de gérer la mdph – ce qu’ils font très bien, d’ailleurs » (E63-A). « C’est un fonctionnement qui existe depuis 2005. On ne va pas arriver, en trois mois, un jour, et dire : ‘ce que vous faites, c’est pas bon, je caricature, maintenant on va vous dire ce qu’il faut faire’. Il faut être dans la modulation, dans la pédagogie, dans la diplomatie ». (E15-B)

  • 7 Inspecteurs de l’Éducation nationale – Adaptation scolaire et Scolarisation des enfants Handicapés. (...)
  • 8 Contrairement à l’esprit de la loi de 2005, les mdph ont pris la liberté d’organiser des cdaph en f (...)

14La situation apparaît très différente du point de vue de l’Éducation nationale. Les ien-ash7 présents dans les cdaph ou en comex semblent avoir conservé un rôle plus important. À écouter l’ien-ash du département A, les relations sont bonnes : « La collaboration est assez bonne dans [département A]. J’ai cru entendre que ce n’était pas toujours le cas au plan national, et du coup, on est sans arrêt en train de clarifier les procédures, d’articuler les personnels ». (E63-A). Cet ien-ash est vice-président de la cdaph en formation enfants8. « Là, encore symboliquement, la bonne coordination fait que pour le secteur « enfance/ adolescence », on a souhaité un vice-président au Conseil général et un vice-président Éducation nationale pour être, justement, dans une parité. Donc, on co-préside ensemble l’étude des cas ».

15L’observation des cdaph enfants de ce département montre que cet ien intervient de façon extrêmement libre dans la commission, alors que le représentant de la ddcs n’intervient pas du tout dans les débats. Ces « réputations » (Carpenter et Krause, 2012 ; Carpenter, 2000) enregistrées dans nos entretiens ne sont pas sans intérêt. Nous partons de l’hypothèse qu’elles traduisent des dynamiques structurelles liées à des configurations locales, historiques, politiques et sociales de plus longue durée et au sein desquelles les rapports interpersonnels peuvent être plongés (Baudot et al., 2013, p. 29). Comment expliquer la différence de relations que les directions déconcentrées de l’État au niveau local entretiennent avec les mdph ? Nous formulons l’hypothèse que cette différence tient à la nature des transactions entre ces différentes institutions.

Des capacités d’actions différenciées

16Pour rendre compte des différences dans la nature des relations entre les mdph d’un côté et les deux services déconcentrés que nous étudions ici, nous proposons de décrire les positions, les ressources et les savoirs dont disposent chacun des deux services. Le tableau 1 ci-dessous présente de façon synthétique ces capacités d’action différenciées.

Tableau 1 – Positions, ressources et savoirs des structures de l’État local dans le travail d’évaluation des situations individuelles par les équipes pluridisciplinaires des mdph

Éducation nationale

Direction départementale de la cohésion sociale

Moment de l’intervention dans le travail de la mdph

Production de solutions en attente de validation de la cdaph
Participation aux équipes pluridisciplinaire
Mise en œuvre des solutions

Réglementation a priori
Contrôle a posteriori

Ressources

Évaluation assurée par les personnels de l’en

Évaluation assurée par la mdph
Évaluation contrôlée à distance par un « arbre de décision »

Effectivité conditionnelle du droit

Effectivité automatique du droit

Rapport direct à l’usager

Pas de rapport avec l’usager

Savoir

Expertise légitime et concurrente dans l’évaluation

Absence d’expertise dans l’évaluation

Solutions proposées par l’en

Pas de solutions à offrir

Le bon tempo des relations

17Les deux services que nous étudions ici n’interviennent pas au même moment dans le travail de la mdph. Les mdph définissent le travail « d’évaluation pluridisciplinaire » comme le cœur de leur métier, comme le revendique l’ouvrage conjoint d’un directeur de mdph et d’une professeur de management (Grenier et Laborel, 2011). Trois raisons expliquent principalement que cette notion d’évaluation pluridisciplinaire soit devenue « l’identité organisationnelle » (Chevallier, 1994) des mdph. Cette compétence est spécifiquement définie par la loi du 11 février 2005. Elle permet de plus de distinguer fortement les mdph des cotorep et des cdes réputées pour s’appuyer uniquement sur une expertise médicale : ceci définit donc les mdph comme le seul format organisationnel qui permette de mettre en œuvre le changement de paradigme – du modèle médical du handicap au modèle social (Oliver, 1996) – sur lequel repose la loi du 11 février 2005. Cette pluridisciplinarité est seule censée garantir une « approche globale et individualisée des situations de handicap. Enfin, cette revendication permet de justifier les transformations de hiérarchies en internes, renforçant le leadership des managers sur les professions établies (médecins, travailleurs sociaux).

  • 9 La Gazette des Communes, « Pour l’ADF, l’État doit prendre en charge les allocations de solidarité  (...)

18Face à ce que les mdph définissent comme le cœur de leur identité, les partenaires extérieurs de la mdph interviennent de façon différente et peuvent diversement prétendre intervenir sur cette production d’évaluation pluridisciplinaire des situations. La ddcs intervient essentiellement dans le rôle d’un prescripteur de règles de comportement et comme un contrôleur des qualités de décisions, un rôle d’autant plus difficile à tenir qu’un vif contentieux financier oppose jusqu’au mois de septembre 2012 les départements à l’État sur la non-compensation des postes non pourvus du fait des demandes des personnels de l’État de rejoindre leurs administrations d’origine9. Sans être tenues responsables des arriérés de l’État aux mdph, les ddcs sont moins en mesure de faire valoir une stricte discipline juridique dans l’application des lois.

  • 10 Circulaire DGCS/SD3/2010/97 du 23 mars 2010 relative à la répartition des compétences entre les age (...)

19Cette situation est notamment perceptible dans une période où les acteurs centraux (la direction générale de la cohésion sociale, la direction générale de modernisation de l’État (dgme de Bercy) et la cnsa) ont demandé aux ddcs de « piloter localement les politiques du handicap ». Une circulaire de mars 2010 signée par le directeur général de la cohésion sociale affirme le rôle des ddcs dans « l’inclusion sociale du handicap »10. Début septembre 2011, Roselyne Bachelot affirme le rôle de pilotage que doivent jouer les ddcs dans les politiques du handicap. Celles-ci se voient confiées le soin de représenter l’État local dans les instances de la mdph et d’assurer la gestion des prestations versées par l’État, en premier lieu l’Allocation Adulte Handicapé (aah). L’aah est au cœur des conflits opposant les conseils généraux à l’État. L’aah est en effet financée par l’État et attribuée par les cdaph au sein desquels l’État a une position minoritaire. Le rsa est lui financé par les conseils généraux et attribué par des commissions au sein duquel il est majoritaire. La tentation est donc forte, du côté des conseils généraux, de faire basculer un certain nombre de bénéficiaires sur des prestations aah, tandis que la politique de l’État central est de diminuer le nombre de bénéficiaires de l’aah, en basculant sur des prestations de type rsa: « La crainte de nos politiques et de nos ministères, c’est que l’aah pallie le rsa qui est de la compétence du Conseil général. » (E15-B).

20Dans une circulaire, Roselyne Bachelot indique que l’objectif de ce redéploiement de l’aah vise à effacer les disparités territoriales dans l’application de l’aah. Ce registre de justification met finalement en évidence le rôle trop important joué par les logiques locales dans l’attribution d’une prestation financée par la solidarité nationale.

  • 11 Circulaire DGCS/MASSP/4C/2011/328 du 5 août 2011 relative au déploiement de l’expérimentation pour (...)

« Parmi les leviers de pilotage de la politique interministérielle du handicap, celui de l’attribution de l’aah est un enjeu majeur pour l’État. (...) Cette dépense est caractérisée par de très fortes disparités régionales qui laissent présager d’inégales conditions d’accès aux droits des bénéficiaires. Cette situation ne peut évidemment perdurer11. »

  • 12 Contre le texte de la loi. L’article L 241-5 du code de l’action sociale et des familles relatif au (...)
  • 13 Ceci s’est passé lors d’une cda que nous avions observée (O5-B).
  • 14 Les bureaux de la ddcs ne sont pas très éloignés géographiquement du lieu où se tient la cda.

21Pour peser sur les attributions d’aah, les ddcs n’ont que peu de moyens à leur disposition. Trois explications peuvent être avancées. Premièrement, une partie très importante des dossiers n’est pas examinée en cdaph et passe sur « liste bloquée » : les cas ne sont ni évoqués, ni débattus. L’évaluation de l’équipe pluridisciplinaire de la mdph est ici déterminante, notamment pour les très nombreux cas d’attributions d’aah qui s’effectuent sur listes bloquées. Les ddcs ne peuvent demander à ce que tous les dossiers soient ouverts, « sinon c’est cinq ans de délai que l’on aura » (E157-cnsa). Dans le processus d’accompagnement des ddcs à cette reprise de pilotage, la ddcs n’a d’ailleurs pas demandé à ce que tous les dossiers d’aah soient ouverts. Deuxièmement, lorsque les dossiers sont ouverts et qu’un court débat a lieu, les décisions sont souvent prises par consensus. Les observations et les entretiens réalisés montrent que le recours au vote est extrêmement peu fréquent en cdaph12. Pour se faire entendre, les ddcs doivent donc faire surgir le conflit et doivent revendiquer l’application stricte de la règle de droit : « Quand je suis en cdaph, et que je vois dans l’intérêt de la personne, dans l’intérêt de la réglementation, quand je vois… je demande un vote, je dis là : cette approche-là, non, Madame la Présidente, je demande à ce que cette question soit soumise au vote. » (E15-B). Ce rappel à la règle est une des ressources principales dont dispose la ddcs. Nous avons observé en cda un membre de la ddcs quitter la cdaph, monter dans ses bureaux, chercher la réponse à un point d’ordre juridique. En entretien, le ddcs-adjoint revient sur cette séquence : « A un moment, M. X [assistant social à la ddcs, siégeant en cdaph] est sorti, hein, vous l’avez vu13, il est venu nous voir14, il est venu me faire confirmer un point de règlement. » (E15-B).

22Mais, troisièmement, ce rappel à la règle de droit les met dans une position de conflit avec les équipes de la mdph. Ce rappel pointilleux du règlement n’est pas sans poser problème aux ep qui ont tendance à valoriser leur « savoir d’usage » contre le rigorisme juridique (Dubois, 2005). Ceci n’est donc pas sans tendre les relations entre la ddcs et la cdaph : « Quand je suis en cdaph, et que je vois dans l’intérêt de la personne, dans l’intérêt de la réglementation, quand je vois… je demande un vote, je dis là : cette approche là, non, Madame la Présidente, je demande à ce que cette question soit soumise au vote. » (E15-B).

  • 15 Circulaire N° DGCS/SD1/2011/413 du 27 octobre 2011 relative à l’application du décret n° 2011-974 d (...)

23Ce contrôle a posteriori de l’action des équipes pluridisciplinaires s’accompagne de l’invention d’instruments qui visent à piloter à distance, a priori, le travail de ces équipes pluridisciplinaires. Alors que certains ddcs ont pu envisager de positionner un agent de leur service au sein de l’équipe d’évaluation contre l’avis de leur hiérarchie, « conscient que c’est là que ça se passe » (E139 C – ddcs), les ddcs des départements A et B ont tenté de faire adopter par la mdph un outil qui a été fabriqué par la dgcs : un « arbre de décision ». Cet outil a été forgé au cours du printemps 2011 et annexé à la circulaire précisant le décret de réforme de l’aah15. Cet arbre de décision vise à aider les équipes pluridisciplinaires à définir si un individu demandant un aah au titre de l’article L821-2 du code de la sécurité sociale est effectivement l’objet d’une « restriction substantielle et durable d’accès à l’emploi ». Déployé dans les mdph à travers des formations assurées par la cnsa, cet « arbre de décision » a provoqué de vives résistances de la part des directeurs de mdph qui l’ont trouvé « plus restrictif que le décret » (E9-A, Directeur mdph) et finalement d’utilisation risquée pour leur mdph, puisque ne pouvant être opposés aux usagers (Entretien avec l’association des directeurs de mdph).

Une offre de services

  • 16 Le parcours de formation d’un enfant handicapé a fait l’objet d’un décret (n° 2005-1752 du 30 décem (...)

24À l’inverse, la position de l’Éducation nationale est bien différente. Elle n’intervient pas a priori pour imposer de nouvelles normes d’évaluation et a posteriori pour contrôler l’action des équipes pluridisciplinaires. L’Éducation nationale intervient en amont du processus d’évaluation. La problématique de l’arrivée d’un enfant handicapé peut amener l’école à mettre en place deux dispositifs : une équipe éducative [ee], placée sous la direction du directeur de l’école ou une équipe de suivi de scolarisation, placée sous la direction de « l’enseignant référent », qui est un personnel Éducation nationale spécialisé dans la gestion des enfants handicapés de sa circonscription [ess]. Ces enseignants référents, par convention passée avec la mdph, peuvent se faire rembourser des frais de déplacement ou d’équipement. Ces deux dispositifs [ee ou ess] interviennent en amont et en aval de l’évaluation : l’équipe éducative intervient en l’absence et en attente de décisions de la cdaph, pour mettre en place des solutions permettant d’accueillir l’enfant à l’école. L’ess intervient elle pour transmettre à l’ep ses évaluations et pour mettre en œuvre le plan personnalisé de scolarisation [pps]16. L’Éducation nationale est donc amenée à proposer les solutions qui sont ensuite ratifiées par la cdaph, comme nous le dit cet ien-ash qui tend à valoriser le travail effectué par l’Éducation nationale face à celui de la mdph : « Du coup, les relations avec les mdph font que, bien évidemment, alors on est un peu, pas prescripteur, mais concepteur de ces modalités de scolarisation, aujourd’hui, qui sont souvent entérinées a posteriori par les instances de la mdph. » (e62 – ien-ash a). De ce fait, l’Éducation Nationale n’occupe pas le même rôle que la ddcs. Elle prescrit des solutions et peut moduler la réponse apportée aux notifications de la cdaph en fonction des moyens disponibles.

25À l’inverse, la ddcs n’a pas de solutions à offrir. Elle ne dispose d’aucune expertise utile à l’évaluation des situations, proposant au contraire des outils de travail qui ralentissent le flux des dossiers au sein de la mdph. Elle ne dispose pas d’un savoir-faire spécifique dans l’évaluation des situations puisqu’elle n’est plus en interaction directe avec les usagers. Ce point est intéressant dans la mesure où elle inverse l’approche classique des politiques publiques formulées à partir des street level bureaucrats (Lipsky, 2010). Là où cette approche montre combien l’interaction avec l’usager est un lieu de redéfinition des politiques publiques, nous montrons que la relation de face-à-face avec l’usager est aussi une ressource pour les organisations bureaucratiques engagées dans des relations de concurrence avec d’autres segments bureaucratiques pour la maîtrise d’une « juridiction ».

Des points de passage plus ou moins obligés

26Enfin, ddcs et Éducation nationale occupent des positions différentes face au travail des mdph puisque la mdph est plus ou moins dépendante de leur activité pour rendre ses décisions effectives. Dans le cas de l’aah, une fois la décision prise, celle-ci est notifiée (de plus en plus de façon informatisée) à la caf qui en assure la mise en paiement. La ddcs n’intervient pas dans l’effectivité de la décision. La situation est toute différente en ce qui concerne le travail de l’Éducation nationale. En effet, mdph et Éducation nationale sont interdépendantes. Les mdph sont dépendantes de la mise en œuvre des décisions de la cdaph par les ien-ash. Si la loi affirme que les décisions des mdph s’imposent aux établissements et aux organismes payeurs, la mdph ne dispose en réalité d’aucun moyen juridique pour s’assurer de l’exécution de ses décisions. Les décisions de la mdph ne peuvent être appliquées que dans la limite des moyens dont disposent en réalité les ien-ash. Les ressources de l’Éducation Nationale en matière d’avs ne sont pas extensibles. L’ien-ash a su faire valoir ce point auprès de la mdph:

R : « C’est parti de nos besoins, d’alertes : ‘attention, vous êtes en train de distribuer [des avs] un peu à vau l’eau’. Par exemple, pour un dyslexique, est-ce que l’AVS se justifie ? On a commencé, aussi, à réfléchir entre nous. » (E62-A).

Q : « Mais là, c’est au niveau local ? »

R : « Au niveau local. Tout ça, c’est au niveau local. Ça rejoint souvent d’autres départements, ou des réflexions nationales. Mais, au niveau local, on s’est dit : ‘attention’. ».

27La « discrétion », au sens de Lipsky, laissée par les mdph aux services de l’Éducation nationale pour gérer en fonction de leurs ressources permet à ceux-ci de gérer en fonction des moyens disponibles les attributions d’avs sans pour autant contredire les décisions de la mdph. Les mdph peuvent laisser les ien-ash décider d’accorder des avs pour un mi-temps (douze heures au maximum sur les 24 heures de scolarisation hebdomadaire), ou avec une importante fluctuation horaire (par plages de 3h) dans le département B. De fait, la cdaph laisse en réalité une part importante de décision à l’en qui, sans déroger au droit acquis, peut moduler considérablement son application. Dans le département A, l’ien-ash évoque le travail de coordination effectué en amont pour délimiter les réponses à apporter aux besoins :

« C’est ce qu’on a négocié comme procédure avec la mdph, au niveau de l’ep et au niveau de la cda – on a décidé, donc, d’attribuer, par tranche de trois heures, une quotité horaire. Un moment donné, on a même fait une séance spéciale, une fois par mois, consacrée aux attributions d’avs pour que notre coordonnateur des auxiliaires puisse venir donner son point de vue. C’est quelque chose qui est un peu tombé parce que c’était chronophage. Puis, après, la culture des autres membres de l’ep se fait. » (E63-A)

  • 17 CE 8 avril 2009, M. et Mme L., n° 311434.
  • 18 TA Cergy-Pontoise, 18 déc. 2003, n° 0205215, AJDA 2004. 1431, note Alzamora ; CAA Versailles, 27 se (...)
  • 19 CAA Paris, 11 juill. 2007 : n° 06PA01579, AJDA 2007. 2151, concl. Folscheid ; D. 2008. Jur. 140, no (...)

28Cette marge de manœuvre laissée aux ien-ash s’entend dans le cadre d’une interdépendance forte qui oblige l’Éducation nationale à entretenir de bonnes relations avec les services de la mdph. En l’absence de ces bonnes relations, la mdph pourrait en effet ne prendre ses décisions qu’en fonction de la situation des enfants, sans tenir compte des moyens réels de l’Éducation nationale. Une telle situation est potentiellement problématique pour deux raisons. La première tient au risque de médiatisation d’un défaut d’auxiliaire de vie scolaire (avs) le jour de la rentrée, risque que nos interlocuteurs ien-ash mentionnent toujours en premier lieu. L’ien-ash du département B se réjouit en entretien de ne pas avoir eu à faire face à des « situations médiatiques désagréables » comme avait pu en subir son prédécesseur à ce poste (E16-B). L’ien-ash du département A indique lui n’avoir à se plaindre que des parents d’enfants « non concernés par le handicap » qui n’ont pas été préparés à l’arrivée dans l’établissement d’un enfant en situation de handicap. Mais cette plainte, plus illégitime, provoque moins de bruit médiatique et ne lui demande « qu’un temps important de médiation » (E63-B). La seconde raison tient à l’obligation de résultats désormais reconnue par la jurisprudence administrative en matière de scolarisation des enfants handicapées. Depuis un arrêt du 8 avril 2009, le Conseil d’État considère que : « le droit à l’éducation étant garanti à chacun quelles que soient les différences de situation (...) L’obligation scolaire s’appliquant à tous, il en découle que les difficultés particulières que rencontrent les enfants handicapés ne sauraient avoir pour effet ni de les priver de ce droit, ni de faire obstacle au respect de cette obligation (...) Il incombe à l’État, au titre de sa mission d’organisation générale du service public de l’éducation, de prendre l’ensemble des mesures et de mettre en œuvre les moyens nécessaires pour que ce droit et cette obligation aient, pour les enfants handicapés, un caractère effectif »17. Cet arrêt vient clore une incertitude quant à la jurisprudence administrative, des juridictions de rang inférieur avaient considéré que l’État n’avait en la matière qu’une obligation de moyens18 tandis que d’autres estimaient que l’État devait faire face à une obligation de résultats19. Les décisions prises par la cdaph sur un domaine de compétences relevant des administrations déconcentrées de l’État (inspection d’académie, rectorat), ici en matière d’éducation, contraignent ces administrations à une obligation de résultats. Si les mdph n’ont pas de moyens de pression pour contraindre les administrations à mettre en œuvre les décisions qu’elle prend, leur action peut amener à la condamnation, devant des juridictions administratives, d’administrations avec lesquelles elles doivent collectivement délibérer sur les besoins de la personne handicapée.

29En matière d’effectivité des droits, les services déconcentrés de l’État sont donc en réalité plus ou moins des points de passage obligés. Si les services de l’Éducation nationale doivent préserver la proximité de travail avec la mdph, rien n’oblige la mdph à faire de même à destination de la ddcs. Les outils de pilotage à distance mis en place par la dgcs ne modifient en rien la nature de la relation que ses services entretiennent, au niveau local, avec les mdph et ne peuvent surtout en rien compenser l’absence d’interdépendance entre ces deux institutions.

  • 20 La mpdh 36 affiche ainsi dans son rapport d’activité 2006 un taux de satisfaction de ses demandes d (...)

30L’État local adopte différentes figures en fonction des relations qu’il tisse avec les pouvoirs territoriaux. Les services déconcentrés de l’État s’agencent de façon différente au travail de ces instances. La ddcs ne parvient pas à s’ajuster au travail de l’équipe pluridisciplinaire. La question est moins celle des compétences professionnelles de ses agents que la position d’extériorité que l’administration centrale de l’État enjoint à ses administrations déconcentrées de conserver. De fait, la ddcs n’intervient qu’à distance, plaçant cette direction dans la position du contrôleur, qui travaille sans contact avec les publics. Cette position est d’autant plus mal perçue au sein des mdph qu’elle s’effectue après le travail d’évaluation. La division du travail qui, d’un point de vue stratégique, devait laisser à l’État central le contrôle des tâches nobles et au local le soin de gérer directement les populations génère ce conflit sur la position de la ddcs dans le travail d’évaluation des dossiers. Les modalités de reconfiguration des relations entre l’État central et l’État local, l’existence ou non d’un contact direct avec les populations et la discrétion dont dispose ce service dans la production de ce service fondent finalement les différences de pratiques de l’État local. Les relations d’échanges entre institutions territoriales et État local permettent in fine, au prix d’une adaptation des besoins des individus aux possibles limités des institutions – « un tri à l’opportunité » (Vuillaume, 1991) – de ne pas générer de manquements à l’obligation de résultats de l’État. Par ses agencements avec le travail de la mdph, l’État local contribue certainement à accroître – au moins dans les indicateurs statistiques20 – l’idée que les politiques conduites atteignent leurs objectifs.

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Notes

1 Ce texte est la version remaniée d’une communication faite au 11ème Congrès de l’Association Française de Science Politique, ST 14, « Retour sur l’État local », IEP de Strasbourg, 31 août-2 septembre 2011. Je remercie les coordinatrices et coordinateurs de ce numéro, les deux référés anonymes de la revue, Aude Lejeune, Gwenaëlle Perrier et Selma Bendjaballah, pour leurs lectures de versions préalables qui ont grandement aidé à améliorer cet article.

2 Rapport d’information déposé en application de l’article 145 du règlement par la commission des Finances, de l’économie générale et du Plan en conclusion des travaux d’une mission d’évaluation et de contrôle constituée le 22 décembre 1999 : http://www.assemblee-nationale.fr/rap-info/i2542.asp

3 Allocation Personnalisée d’Autonomie. Sur cette politique, voir Frinault, 2009.

4 Voir par exemple récemment la prise de position de Stéphane Troussel, président du Conseil général de la Seine-Saint-Denis : « Aide sociale : l’État doit assurer la solidarité nationale », Libération, 25/06/2013

5 Intervention de Paul Blanc au Sénat, 21 octobre 2004.

6 Rapport sur l’application de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées, par Paul Blanc (ump – Pyrénées-Orientales), au Sénat, 3 juillet 2007, p. 14.

7 Inspecteurs de l’Éducation nationale – Adaptation scolaire et Scolarisation des enfants Handicapés. Ils sont en charge de la gestion du secteur de l’éducation spécialisée sur leur circonscription. Selon les termes de la circulaire n° 2010-135 du 6 septembre 2010, « il conçoit le tableau de bord de la mise en œuvre de la loi de 2005 dans le département, propose un schéma global d’évolution de la répartition des moyens, élabore le volet « handicap » du plan de formation ». Il est l’interlocuteur unique de la mdph avec l’en.

8 Contrairement à l’esprit de la loi de 2005, les mdph ont pris la liberté d’organiser des cdaph en formation enfants et des cdaph en formation adulte, reproduisant dans les faits le découpage prévalant entre cotorep et cdes.

9 La Gazette des Communes, « Pour l’ADF, l’État doit prendre en charge les allocations de solidarité », 08/06/2010.

10 Circulaire DGCS/SD3/2010/97 du 23 mars 2010 relative à la répartition des compétences entre les agences régionales de santé et les directions régionales et départementales en charge de la cohésion sociale sur le champ de la politique du handicap.

11 Circulaire DGCS/MASSP/4C/2011/328 du 5 août 2011 relative au déploiement de l’expérimentation pour l’amélioration de l’attribution de l’allocation adulte handicapé.

12 Contre le texte de la loi. L’article L 241-5 du code de l’action sociale et des familles relatif aux cdaph dispose que « les décisions de la commission sont prises après vote des membres de la commission ».

13 Ceci s’est passé lors d’une cda que nous avions observée (O5-B).

14 Les bureaux de la ddcs ne sont pas très éloignés géographiquement du lieu où se tient la cda.

15 Circulaire N° DGCS/SD1/2011/413 du 27 octobre 2011 relative à l’application du décret n° 2011-974 du 16 aout 2011 relatif à l’attribution de l’allocation aux adultes handicapés aux personnes handicapées subissant une restriction substantielle et durable pour l’accès à l’emploi et à certaines modalités d’attribution de cette allocation.

16 Le parcours de formation d’un enfant handicapé a fait l’objet d’un décret (n° 2005-1752 du 30 décembre 2005), relatif au parcours de formation des élèves présentant un handicap, mais a été abrogé par le décret n° 2006-583 du 23 mai 2006 relatif aux dispositions réglementaires du livre III du code de l’éducation. Ce décret est toutefois encore codifié dans le code de l’éducation aux articles D351-3 à D351-20.

17 CE 8 avril 2009, M. et Mme L., n° 311434.

18 TA Cergy-Pontoise, 18 déc. 2003, n° 0205215, AJDA 2004. 1431, note Alzamora ; CAA Versailles, 27 sept. 2007, Ministère de la santé et de la solidarité, n° 06VE02781 – décision annulée par le Conseil d’État dans l’arrêt du 8 avril 2009.

19 CAA Paris, 11 juill. 2007 : n° 06PA01579, AJDA 2007. 2151, concl. Folscheid ; D. 2008. Jur. 140, note Célestine.

20 La mpdh 36 affiche ainsi dans son rapport d’activité 2006 un taux de satisfaction de ses demandes d’avs de 100% pour les adultes (sur 6 demandes, avec des dossiers qui doivent donc être suivis depuis longtemps) et de 80% pour les enfants – sur 156 demandes – (source : rapport d’activité, mpdh Indre, 2006, p. 23). La mpdh des Côtes d’Armor affiche un taux de satisfaction des demandes d’avs de 90.3% en 2007 (rapport d’activité, mpdh Côte d’Armor, 2007, p. 6.). La mpdh des Pyrénées-Orientales affiche un taux de satisfaction des demandes d’avs de 95% (rapport d’activité, mpdh Pyrénées-Orientales, 2008, p. 65).

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Pour citer cet article

Référence papier

Pierre-Yves Baudot, « Figures de l’État local. Une approche relationnelle des politiques du handicap », Sciences de la société, 90 | 2013, 92-109.

Référence électronique

Pierre-Yves Baudot, « Figures de l’État local. Une approche relationnelle des politiques du handicap », Sciences de la société [En ligne], 90 | 2013, mis en ligne le 07 avril 2014, consulté le 26 avril 2017. URL : http://sds.revues.org/575 ; DOI : 10.4000/sds.575

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Auteur

Pierre-Yves Baudot

Maître de conférences en science politique, Université Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines/CESDIP, chercheur associé au Centre d’Etudes Européennes (CEE – FNSP-Sciences Po.), pybaudot@cesdip.fr

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