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Les limites du pouvoir de l’État dans les territoires. Les politiques de l’État dans le secteur de l’éducation et du logement en France

The limits of the role of the State in the territories. Education and housing policies of the State the in France
Las limitaciones del poder del Estado en los territorios. Las políticas del Estado en el sector de la educación y de la vivienda en Francia
Claire Dupuy et Julie Pollard
p. 22-41

Résumés

Cet article vise à contribuer à l’analyse du pouvoir de l’État français sur les territoires infranationaux en adoptant la notion de pouvoir infrastructurel développée par Michael Mann. Nous confrontons deux opérationnalisations de cette notion: la première se fonde sur les ressources à disposition de l’État, et la seconde sur le poids effectif de l’État dans les territoires infranationaux. Empiriquement, le propos s’appuie sur la comparaison de deux politiques sectorielles: les politiques d’éducation et les politiques du logement. A travers l’analyse de la capacité de l’État français à exercer un contrôle et à mettre en œuvre ses décisions dans les territoires, cette étude nous conduit à conclure aux limites du pouvoir infrastructurel de l’État dans ces deux secteurs.

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Texte intégral

  • 1 Cet article est une version remaniée d’une communication faite au 11ème Congrès de l’Association Fr (...)

1En France1, la figure de l’État républicain dans les territoires reste largement associée à l’égalité territoriale. Née lors de la Révolution française (Beaud, 1999; Ozouf, 1988), cette association continue à orienter les discours et les représentations politiques. Les mobilisations contre la décentralisation en 1982 et 2005, qui l’associaient à une rupture de l’égalité républicaine, l’illustrent très clairement, comme les discours que l’État tient sur lui-même. Cette représentation d’un État capable de contrôler et d’harmoniser les politiques dans les territoires infranationaux reste dominante, y compris après les lois de décentralisation adoptées depuis le début des années 1980.

2Dès les années 1960 et 1970, un ensemble de travaux portant sur la dimension territoriale de l’État français mettent en évidence la pénétration forte de l’État dans les territoires infranationaux. Si elles contribuent à déconstruire la représentation de l’État français comme parangon de la centralisation, ces recherches montrent bien comment l’État centralisé a joué un rôle structurant dans le gouvernement des territoires (Worms, 1966; Thoenig, 1973; Crozier and Thoenig, 1975; Grémion, 1976). Ce pouvoir repose sur les interdépendances verticales entre les administrations déconcentrées et les services centraux et sur la stabilisation d’arrangements entre les représentants de l’État et les élus locaux. À partir des années 1980, dans la période ouverte par les lois de décentralisation, un nouvel ensemble de travaux renouvelle l’analyse de l’État dans les territoires en s’attachant notamment aux éléments perturbant ce modèle des relations centre-périphérie (Mény, 1987; Epstein, 2006; Cole, 2008; Le Galès, 2008; Aust and Crespy, 2009; Pinson, 2010; Cole, 2011; Aust and Cret, 2012). Ces bouleversements sont de plusieurs ordres: à la fois institutionnel et électoral, économique, mais aussi liés à la capacité des gouvernements infranationaux à produire des politiques publiques, et aux formes de la gouvernance territoriale. Ces travaux récents insistent toutefois largement sur la persistance du pouvoir de l’État. Ils tendent ainsi à placer l’accent sur les ressources, et notamment les (nouveaux) instruments, dont dispose l’État ainsi que sur les arrangements qu’il continue à impulser pour conserver la main sur les territoires. La thèse du « gouvernement à distance » est exemplaire de ces analyses (Epstein, 2006; Epstein, 2013). À partir du cas de la politique de rénovation urbaine en France, Renaud Epstein montre comment l’introduction de nouveaux instruments, en particulier la création d’une agence ad hoc (l’anru) et le développement d’appels à projets mettant en concurrence les projets locaux, correspondent à une forme de « reprise en main » par l’État des territoires.

  • 2 Le pouvoir despotique est défini à travers « the range of actions which the elite is empowered to u (...)

3Cet article vise à contribuer à l’analyse du pouvoir de l’État français sur les territoires en adoptant un autre point de vue. L’argument général présenté ici est que porter l’attention sur les ressources à disposition de l’État français pour contrôler et intervenir dans les territoires infranationaux amène à négliger des éléments importants de caractérisation de son pouvoir, qui se jouent dans l’utilisation de ces ressources. S’intéresser à leur déploiement effectif permet de rendre compte de manière plus complète de la capacité effective de l’État à gouverner les territoires. Plus précisément, nous documentons les limites du pouvoir de l’État dans les territoires infranationaux. Au plan théorique, cet article repose sur l’approche de l’État développée par Michael Mann (Mann, 1984, 1986). Selon ses termes, les États reposent sur deux types de pouvoir: le pouvoir despotique2 et le pouvoir infrastructurel. Le premier est « un pouvoir sur », tandis que le second est « un pouvoir de » (King & Le Galès, 2011, p. 468). Le pouvoir infrastructurel indique en effet « the capacity of the state actually to penetrate civil society, and to implement logistically political decisions throughout the realms » (Mann, 1984, p. 113). Cette dimension du pouvoir de l’État s’est fortement développée en France depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale. Pour caractériser le pouvoir infrastructurel, Mann souligne qu’il faut examiner la capacité effective de l’État à intervenir et orienter les évolutions dans les territoires. Cette approche repose sur deux éléments clefs: le fait que la dimension spatiale est inhérente au pouvoir de l’État, et que celui-ci soit de nature relationnelle (Soifer & vom Hau, 2008).

  • 3 Hillel Soifer distingue dans la littérature une troisième opérationnalisation du pouvoir infrastruc (...)

4Le concept de pouvoir infrastructurel de l’État a été opérationnalisé de plusieurs manières alternatives (pour une synthèse voir Soifer & vom Hau, 2008). Nous considérons les deux principales3, à savoir les ressources dont dispose l’État pour exercer son pouvoir sur son territoire (capabilities), et le poids effectif l’État (weight of the State). Dans la première opérationnalisation, la capacité de l’État central est examinée à travers les ressources dont il dispose. Nous analysons les dispositifs d’intervention déployés par l’État français sur le territoire national. Ceux-ci sont principalement d’ordre normatif, administratif, juridique et financier. La deuxième opérationnalisation du pouvoir infrastructurel dépasse les capacités potentielles de l’État pour s’intéresser à son intervention et à son poids effectif (Soifer, 2008). L’analyse porte sur la capacité de l’État à orienter réellement les groupes et les individus sur le territoire, en portant l’attention sur les ressources qu’il déploie effectivement. Deux éléments nous permettent de travailler empiriquement sur cette deuxième appréhension. Tout d’abord, nous prenons en compte la capacité de l’État à effectivement coordonner les acteurs qui interviennent dans la mise en œuvre, qu’ils soient publics (gouvernements régionaux ou municipalités, par exemple) ou privés. Ensuite, nous nous attachons aux dispositifs de connaissance mis en place par l’État. Ceux-ci signalent les versants de la réalité sociale et politique sur lesquels l’État tente d’intervenir, et, a contrario, ceux sur lesquels il ne le fait pas (Scott, 1998). Ils contribuent donc à identifier les domaines où les politiques de l’État pénètrent effectivement les territoires.

5L’analyse repose sur l’étude de deux politiques sectorielles, celle de l’éducation et celle du logement, à partir des années 1980. Ces deux politiques partagent certaines caractéristiques qui en font deux cas particulièrement intéressants pour examiner le pouvoir infrastructurel de l’État: tout d’abord, une forte tradition d’intervention étatique centralisée jusqu’à la décentralisation; ensuite, un essor des compétences des gouvernements infranationaux dans le cadre des lois de décentralisation; enfin, et surtout, une mobilisation de ressources et d’instruments par l’État central visant à réaffirmer sa capacité de contrôle sur les territoires infranationaux après le vote des lois de décentralisation. Ces éléments conduisent à penser que, dans ces deux cas, on observera un pouvoir infrastructurel fort de l’État. En outre, l’intérêt de comparer ces deux cas tient également à des différences structurantes entre ces deux secteurs, qui permettent d’analyser comment différents types d’acteurs sectoriels (publics vs. privés) peuvent jouer sur le pouvoir infrastructurel de l’État. Dans le cas de l’éducation en effet, l’ensemble des acteurs impliqués sont des acteurs publics. Nous nous attachons ici aux interactions entre l’État central et les gouvernements régionaux. Dans le cas du logement, si les acteurs publics nationaux et locaux sont parties prenantes des politiques menées, une large part de la régulation sectorielle repose sur des mécanismes marchands. Nous observerons donc prioritairement dans ce secteur des interactions entre l’État et des acteurs économiques privés.

  • 4 Bretagne, Centre, Limousin, Bourgogne, Nord Pas de Calais, Provence Alpes Côte d’Azur et Basse-Norm (...)

6Pour étudier la première opérationnalisation du pouvoir de l’État, nous considérons les ressources à disposition par l’État dans les deux secteurs étudiés. L’examen de la deuxième opérationnalisation du pouvoir infrastructurel, centré sur l’attention aux policy outcomes, requiert des données empiriques qui ne peuvent être présentées, dans cet article, à l’échelle d’un secteur. Nous avons donc choisi deux politiques parmi les interventions de l’État français en matière d’éducation et de logement, qui sont des cas cruciaux permettant le test du pouvoir infrastructurel de l’État. Dans le cas de l’éducation, nous nous intéressons aux versants de la politique qui ont été pour partie décentralisés et confiés aux Conseils régionaux et sur lesquels l’État et les régions sont amenés collaborer. Il s’agit de la politique des équipements pédagogiques des lycées et des dispositifs régionaux dits « d’action éducative ». Sur la période 1982-2008, l’enquête repose sur l’examen d’archives et de rapports du ministère de l’Éducation nationale, et plus précisément des Inspections générales, sur de la documentation secondaire, ainsi que sur des entretiens semi-directifs conduits avec des responsables administratifs ou politiques de sept régions françaises4. Dans le cas du logement, nous nous centrons sur les aides fiscales, développées par l’État à partir des années 1980, et qui montent en puissance dans ce secteur depuis leur introduction. Le travail empirique mené repose sur un corpus de documents écrits (rapports administratifs et rapports émanant d’acteurs du monde immobilier principalement), sur des données quantitatives sur la construction de logements et sur des entretiens semi-directifs auprès de promoteurs immobiliers et de responsables politiques et administratifs.

7Nous commençons par mettre en évidence les ressources dont dispose l’État dans les secteurs de l’éducation et du logement pour exercer un contrôle et intervenir dans les territoires infranationaux (I). Nous montrons ensuite que cette première analyse générale du pouvoir infrastructurel de l’État doit être nuancée par la prise en compte du poids effectif de l’État dans ces secteurs. Ce dernier est évalué à l’aune de la capacité de l’État à effectivement coordonner les autres acteurs sectoriels (II), et à connaître la réalité sur laquelle il est censé intervenir (III).

Les ressources de l’État central pour contrôler les territoires

8Une première manière d’étudier le pouvoir infrastructurel de l’État est de s’intéresser aux ressources dont il dispose pour contrôler le territoire, indépendamment de leur utilisation effective dans les territoires (Soifer, 2008). Dans cette première acception, le pouvoir infrastructurel est donc une disposition. Cette opérationnalisation du pouvoir infrastructurel est probablement la plus répandue. Elle correspond aussi, plus généralement, à une approche classique du pouvoir de l’État et de son analyse. Dans les secteurs de l’éducation et du logement, l’État dispose d’un ensemble de ressources qui lui permettent potentiellement d’établir un contrôle sur ses territoires. Sa volonté de contrôle se manifeste par des réticences à la décentralisation, et par un ensemble de ressources visant à limiter, encadrer ou contrebalancer la dynamique de décentralisation. Ces ressources sont de plusieurs ordres, tout particulièrement normatif, administratif et juridique, et financier.

Éducation : Des ressources pour prendre en charge « le pédagogique »

9Dans le secteur de l’éducation, l’État central dispose de ressources nombreuses et fortes pour intervenir dans les territoires et les contrôler. Elles sont structurées autour du rôle de l’État de garant de l’égalité, sociale et territoriale, face à l’accès à l’enseignement. L’État français dispose tout d’abord d’une ressource normative qui le présente comme le responsable de l’égalité territoriale, et le seul à même d’organiser un système scolaire de qualité. Cette ressource est le fruit d’un cadrage de la politique d’éducation qui a débuté sous la IIIè République, et qui a été activement répétée et adaptée par les acteurs étatiques depuis lors, sans que les principes normatifs mis en avant n’évoluent fondamentalement. Stéphanie Morel montre ainsi comment, avec l’introduction de politiques territorialisées dans les années 1980, les zones d’éducation prioritaires en premier lieu, « l’équité différentielle » se met « au service de l’égalitarisme » (Morel, 2002, p. 37). Cet objectif explique la standardisation de l’enseignement sur le territoire national, ainsi que l’organisation territoriale centralisée du ministère de l’Éducation nationale qui la soutient, du ministre au chef d’établissement en passant par le recteur et l’inspecteur d’académie. Le monopole étatique de l’éducation est ainsi conçu comme étant la condition de réalisation de l’égalité.

  • 5 Le ministère de l’Agriculture, tutelle des lycées agricoles, était aussi concerné par le transfert (...)

10C’est pourquoi les lois de décentralisation du début du premier septennat de François Mitterrand se sont apparentées pour certains à une réelle « révolution normative », et ont suscité des oppositions féroces au sein du ministère de l’Éducation nationale et des personnels enseignants, tout particulièrement. Le ministère de l’Éducation nationale a ainsi contesté de manière virulente la conception de la décentralisation portée par le ministère de l’Intérieur5 et plus fondamentalement le principe même de la décentralisation (Simon, 1992). Les enseignants et les chefs d’établissement n’ont pas été en reste (Ferhat, 2007). La plupart des syndicats enseignants craignait que le projet ne remette en question le service public de l’éducation, et que le transfert de compétences aux collectivités, en faisant entrer les élus dans le secteur de l’éducation, ne soit contraire « aux principes d’homogénéité culturelle et de centralisation administrative » (Pierre Joxe, ministre de l’Intérieur, à l’Assemblée en octobre 1984, cité par Hatzfeld, 1991, p. 27). L’ampleur de ces mobilisations indique la force de la ressource normative dont dispose l’État français en matière d’éducation.

11L’État français dispose aussi de ressources administratives et juridiques importantes pour intervenir dans les territoires infranationaux. L’organisation territoriale du ministère constitue la chaîne hiérarchique qui part du ministre et des services centraux et « descend » jusqu’aux établissements scolaires, en passant par les rectorats et les inspections académiques. L’État dispose d’un appareil administratif dominé par le centre politique (« la rue de Grenelle » où se trouve le siège du ministère), structuré pour permettre la circulation des ordres, circulaires, règlements, etc. Le ministre de l’Éducation nationale et les services centraux de ministère sont en effet compétents pour de vastes versants des politiques d’éducation. La définition des programmes scolaires et le contrôle de leur application, la structuration du système scolaire, ainsi que le recrutement par des concours nationaux, et la rémunération des enseignants du primaire et du secondaire en sont d’importantes déclinaisons.

  • 6 Article 14 de la loi du 22 juillet 1983.

12Par comparaison, les collectivités territoriales se voient confier des responsabilités modestes par les lois de décentralisation: « la construction, la reconstruction, l’extension, les grosses réparations, l’équipement et le fonctionnement »6 des lycées pour les conseils régionaux, et des collèges pour les conseils généraux. Les conseils régionaux se voient aussi attribuer des responsabilités en matière de planification financière et de planification des formations. Enfin, ils sont formellement responsables de l’acquisition des équipements pédagogiques. Avec la décentralisation, l’État établit donc une distinction nette entre les activités pédagogiques, dont il reste le seul responsable, et les dimensions matérielles de l’enseignement, confiées aux collectivités. C’est une conséquence de l’opposition de la communauté éducative, relayée par le ministère de l’Éducation nationale, au projet de décentralisation.

13Aux côtés de cette nouvelle allocation des responsabilités, la décentralisation se traduit aussi par un renforcement du processus de déconcentration. Il bénéficie aux rectorats et accroît leur autonomie à l’égard des services centraux (Périé, 1991). Ce renforcement vise à améliorer le fonctionnement interne des services du ministère, mais il se comprend aussi comme une stratégie défensive à l’encontre des nouveaux acteurs du secteur éducatif qu’étaient les collectivités au début des années 1980. Alors que la logique de la première vague de déconcentration dans les années 1960 et 1970 était plutôt celle « délestage sur les services extérieurs » des services centraux (Durand-Prinborgne, 1979, p. 818), sans réel transfert de responsabilité, la loi d’orientation sur l’éducation de 1989 propose un rôle plus ambitieux pour les services déconcentrés de l’État. Cela est renforcé en 1992 et l’adoption de la Charte de la déconcentration et, depuis 2005, par l’introduction de la lolf. Les prérogatives de l’État français, ainsi que son organisation administrative dans les territoires, sont donc autant de ressources importantes à sa disposition qui s’articulent autour de la mise en œuvre de l’égalité sociale et territoriale.

14L’État français dispose enfin de ressources financières importantes pour intervenir dans les territoires. Il reste le principal financeur de l’éducation en France, qu’il finançait à hauteur de 56, 6% en 2009. Cette même année, les collectivités territoriales participaient pour 25,1% à son financement, contre 11,1% pour les ménages et 6,7% pour les entreprises (DEPP, 2011). Ces proportions sont stables depuis plusieurs années. La diversité et l’importance des ressources dont dispose l’État français en matière d’éducation en font un acteur déterminant de la politique d’éducation. Ses ressources sont considérables par comparaison avec celles des autres acteurs qui interviennent dans ce secteur, les collectivités territoriales en premier lieu.

Logement : Des ressources pour « garder la main » sur les territoires

  • 7 Elle prévoit en particulier la possibilité de leur déléguer la compétence de l’État en matière de g (...)

15Dans le secteur du logement, les ressources déployées par l’État, qui témoignent de sa disposition à exercer un contrôle sur son territoire, sont également importantes. L’affichage d’objectifs de politique publique concernant l’ensemble du territoire national et l’ensemble des citoyens constitue une première ressource de l’État. Historiquement, dès les années 1950, le secteur du logement fait l’objet d’un fort interventionnisme étatique, se concrétisant notamment dans l’encadrement et le soutien à la construction de logements sociaux. Cette politique est intégrée dans une visée plus large de contribution à la modernisation économique et à la gestion raisonnée de l’urbanisation. Le logement social apparaît alors comme l’une des facettes de la restructuration des sociétés capitalistes allant de pair avec l’expansion de l’État Providence. Ainsi que l’exprime Philippe Zittoun, « Sur fond de consensus keynésien et universaliste après la guerre, l’ambition donnée aux organismes HLM est de loger tous les français dans un logement hlm » (Zittoun, 2001, p. 15). La prépondérance d’une définition nationale de l’enjeu « logement » est manifeste également dans les résistances à la décentralisation au début des années 1980. Ainsi dans le cadre des lois de décentralisation de 1982-1983, le logement reste une compétence étatique, au nom du principe théorique d’égalité d’accès des citoyens au service public du logement. L’idée est alors que l’État doit demeurer le seul à pouvoir garantir un droit au logement pour tous à travers une programmation cohérente des crédits sur l’ensemble du territoire. Les collectivités locales voient toutefois leur capacité d’action augmenter, en raison de la décentralisation de compétences périphériques au logement (urbanisme en particulier) et du fait du caractère permissif des textes législatifs (Ballain, 2005; Quilichini, 2001, 2006). La loi Libertés et responsabilités locales du 13 août 2004 fait un pas de plus. Elle comporte un volet consacré au logement et à la construction et confère un rôle accru aux intercommunalités et aux conseils généraux7. Malgré ces évolutions, un certain nombre de principes généraux continuent à être mis en avant par l’État central. La montée en puissance, à partir des années 1990, du registre de la mixité sociale en est une illustration (Driant, 2009); les enjeux autour du droit au logement en est une autre. Ces deux principes universalistes sont centraux dans la politique du logement social définie par l’État (Fée & Nativel, 2008; Sala Pala, 2005). Dans ces deux cas, l’État se présente comme l’acteur à même de défendre et de mettre en œuvre ces principes, qu’il a défini comme structurants.

  • 8 Soulignons que dès les circulaires Guichard de 1971 et 1973, l’État promeut la dispersion de la con (...)

16L’État conserve également un important arsenal d’instruments juridiques et administratifs à sa disposition. Ces ressources luis permettent de mettre au point les « règles du jeu ». Cela concerne, par exemple, le domaine de la réglementation technique des opérations de construction (normes environnementales, règles de sécurité, accès aux personnes handicapées, etc.), la définition du cadre et des objectifs du logement social, ou encore la régulation des rapports entre propriétaires et locataires, etc. (pour plus de précisions voir Driant, 2009). Ces instruments permettent aussi d’encadrer l’intervention des autres acteurs, et notamment des collectivités territoriales. Ainsi, un ensemble d’instruments visant à intervenir sur les déséquilibres territoriaux entre villes ou entre quartiers, restent entre les mains l’État central. La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (sru) du 13 décembre 2000, qui prolonge la Loi d’orientation pour la ville (lov) du 13 juillet 1991, apparaît emblématique de la volonté étatique de promouvoir une certaine forme de mixité sociale dans les territoires urbains8. À contre-courant des pouvoirs croissants dont disposent les communes et intercommunalités pour définir leurs priorités en matière d’habitat et d’urbanisme, l’article 55 de cette loi impose un taux de logements sociaux minimum de 20% dans les communes de plus de 3 500 habitants faisant partie d’une agglomération de plus de 50 000 habitants.

  • 9 Quatre zones sont distinguées: A, B1, B2 et C. Pour chacune, et selon les dispositifs, plusieurs él (...)

17Le troisième type de ressources identifié rassemble les instruments financiers. Ceux-ci constituent également une disposition permettant à l’État de contrôler son territoire et sa population. Les aides financières regroupent des aides à la pierre (financement de la production de logements) et des aides à la personne (aides destinées aux ménages pour l’achat ou la location d’un logement). Le rôle de l’État reste structurant aussi bien dans le financement, que dans la définition des différents types d’aides. Au sein de ces ressources financières, nous nous intéressons plus précisément aux instruments fiscaux – sur lesquels se centreront les parties suivantes de l’article. Les instruments fiscaux représentent un versant de l’action de l’État qui s’est considérablement développé à partir des années 1990 (Pollard, 2011). Parmi ceux-ci, une pluralité de dispositifs ont pour point commun de viser à exercer un contrôle sur le territoire. Par exemple, les politiques dites de renouvellement urbain ou de rénovation urbaine comportent un volet de mesures fiscales – aux côtés d’autres instruments, comme la démolition/reconstruction de logements sociaux. Cet essor d’une politique fortement centralisée d’exemptions fiscales est décrite par Renaud Epstein (Epstein, 2006), en particulier à partir du Pacte de relance pour la ville de 1996. D’autres dispositifs, également de nature fiscale, ont pour objectif d’encourager la construction de logements neufs. Ainsi, les dispositifs fiscaux en faveur de l’investissement locatif (dispositifs Périssol, Robien, Borloo, Scellier, etc.), qui visent à orienter les activités des acteurs de marché, sont devenus un axe important de l’intervention de l’État dans le secteur du logement (Vergriete et Guerrini, 2012; Vergriete, 2013). Ces mesures s’appuient sur un découpage territorial, régulé par l’arrêté du 29 avril 20099 et ayant pour objectif d’adapter les aides concédées à certaines conditions, et en particulier au caractère plus ou moins tendu des marchés immobiliers locaux.

18Dans le secteur du logement, différentes ressources permettent donc à l’État central d’intervenir sur son territoire, de façon différenciée, et d’encadrer l’action des autres acteurs sur ce territoire. Sur la base de cette première opérationnalisation du pouvoir infrastructurel, centrée sur les ressources de l’État, la conclusion est que ce dernier est caractérisé par un pouvoir infrastructurel élevé. Sur les plans tant normatif, que juridique et administratif, ou encore financier, ce dernier dispose de ressources importantes. Pourtant, en confrontant cette approche par les ressources à celle qui examine la capacité de l’État à les déployer et à les mettre en œuvre effectivement, il apparaît que cette conclusion doive être substantiellement révisée.

Le pouvoir effectif de l’État à travers les réseaux d’acteurs

19La littérature qui mobilise le concept de pouvoir infrastructurel identifie une deuxième opérationnalisation qui est, elle, centrée sur « le poids de l’État ». Par rapport à l’opérationnalisation par les ressources, celle-ci est « more reluctant to assess power based on the resources at the disposal of the central state, and more concerned with how states are limited and constructed by nonstate actors » (Soifer, 2008, p. 239). L’attention aux policy outcomes est ici centrale, et l’on prend en compte à la fois les effets souhaités et visés par l’État, et ceux qui n’ont pas été anticipés. C’est la combinaison des deux qui permet de qualifier le pouvoir infrastructurel de l’État.

20Cette opérationnalisation du pouvoir infrastructurel requiert des données permettant de saisir les effets des politiques de l’État sur la société, pour reprendre les termes de Mann. Nous commençons notre analyse du poids de l’État en nous intéressant à sa capacité à coordonner et à orienter les acteurs qui interviennent dans les territoires, que ceux-ci soient publics ou privés. Nous analysons deux politiques particulières de l’État en matière d’éducation et de logement puisque, dans le cadre de cet article, il n’était pas possible de rendre compte des policy outcomes de l’ensemble des politiques d’éducation et du logement. Pour chacune d’elles, nous avons choisi une politique cruciale pour tester son pouvoir infrastructurel. Dans le cas de l’éducation, il s’agit de la politique de l’État relative aux équipements pédagogiques des établissements scolaires, ici les lycées, dont la définition est à la charge des acteurs étatiques et pour laquelle les conseils régionaux sont uniquement chargés de la mise en œuvre. Dans le cas du logement, on s’intéresse aux dispositifs fiscaux d’incitation à l’investissement locatif. Ceux-ci constituent un nouvel instrument de l’État pour intervenir sur les marchés du logement en zones tendues en orientant les comportements des acteurs de marché. Dans les deux cas, on s’attend donc à ce que la capacité des acteurs étatiques à coordonner les acteurs non-étatiques soit importante.

Éducation : une capacité variable des acteurs étatiques à orienter les politiques d’équipements pédagogiques des régions

  • 10 La planification des formations a été étudiée par ailleurs par Hélène Buisson-Fenet et Eric Verdier (...)

21Dans le cas de l’éducation, la politique de l’État relative aux équipements pédagogiques des lycées est un cas crucial pour tester son pouvoir infrastructurel. Depuis le milieu des années 1980, en effet, la lecture des lois de décentralisation opérée par les acteurs étatiques s’est attachée à conforter la distinction entre le pédagogique et le matériel. Dès lors, le ministère de l’Éducation nationale s’est mobilisé pour conforter son monopole pédagogique en défendant sa capacité à définir les normes pour les équipements pédagogiques des lycées. De plus, avec l’appui du ministère de l’Intérieur, il s’est aussi mobilisé pour se dégager des versants matériels des politiques régionales d’éducation, ou plus exactement de leurs implications financières. Depuis le milieu des années 1980, toute renégociation des critères de définition des dotations de décentralisation a été refusée, tandis que la capacité des acteurs étatiques à édicter les normes de sécurité des bâtiments était maintenue (Dupuy, 2010). Les acteurs centraux du ministère de l’Éducation nationale ont souhaité garder la main sur le versant pédagogique des politiques des gouvernements régionaux, tout en se dégageant des autres versants. La question qui se pose est donc celle de la capacité effective des acteurs étatiques à contrôler, orienter ou intervenir sur les versants des politiques régionales d’enseignement secondaire qui comportent, d’une manière ou d’une autre, des dimensions pédagogiques. On peut en identifier deux: le versant sur les équipements pédagogiques et celui sur les politiques d’action éducative, conduites en dehors de leurs compétences formelles, et qui désignent, notamment, les politiques de gratuité ou d’aide financière à l’acquisition des manuels scolaires et des équipements personnels pour les élèves de l’enseignement technologique ou professionnel. Ils s’ajoutent au versant patrimonial des politiques régionales, qui concerne les bâtiments des lycées et la planification financière10. Pour les deux versants des politiques régionales qui comportent des dimensions pédagogiques, les configurations de relations entre les acteurs centraux du ministère de l’Éducation nationale, ses acteurs déconcentrés et les conseils régionaux sont différentes.

22Les conseils régionaux sont formellement responsables de l’acquisition des équipements pédagogiques des lycées, sur la base des recommandations des services déconcentrés de l’État. Incarnant le monopole des compétences en matière pédagogique revendiqué par les acteurs de l’État, ces derniers tentent effectivement d’imposer aux conseils régionaux des normes et des exigences relatives aux équipements pédagogiques. Mais les conseils régionaux instaurent des règles du jeu, plus ou moins formalisées selon les régions, qui les amènent à négocier l’acquisition de ces équipements avec les rectorats. De manière générale, les conseils régionaux contestent l’ampleur et le degré d’exigence des normes relatives aux équipements pédagogiques des lycées. Les règles du jeu progressivement instaurées pour en traiter s’expliquent par la volonté très marquée de maîtriser leurs dépenses, mais aussi, de ne pas se voir imposer une partie de leur action publique par l’État. Ces règles du jeu ont pris des formes différentes selon les régions (Dupuy, 2010).

23La capacité des acteurs étatiques déconcentrés à effectivement orienter les politiques d’équipements pédagogiques des conseils régionaux s’avère variable. Comme le souligne Agnès Van Zanten, la régulation est « déléguée » de manière implicite aux échelons locaux de l’État (2006). Leur capacité à orienter le versant des politiques régionales qui concerne les équipements pédagogiques dépend donc des rapports de force qui s’instaurent entre les conseils régionaux. Or sur ce plan, ces derniers disposent de ressources, plus ou moins importantes selon les régions, qui leur permettent de négocier les règles du jeu avec les services déconcentrés. Ces ressources sont non seulement financières, puisque ce sont eux qui financent les équipements pédagogiques, mais elles relèvent aussi de leur position nodale entre les chefs d’établissement et les services déconcentrés. Les conseils régionaux sont en effet en position de recueillir les demandes de ces différents acteurs de manière contradictoire, puisqu’ils entretiennent des relations directes avec les chefs d’établissement, mais aussi avec les personnels des services déconcentrés. Ces dernières ont souvent été facilitées par l’origine professionnelle des directeurs et des chefs de service des directions des lycées des conseils régionaux, souvent des anciens « de la maison Éducation nationale ». Ceux-ci apportent ainsi une connaissance interne du fonctionnement général des services rectoraux et du ministère. Par conséquent, selon l’état des ressources et des négociations des conseils régionaux et des rectorats, la capacité effective des acteurs de l’État, ici les services déconcentrés, à orienter effectivement les acquisitions d’équipements pédagogiques varie dans l’espace et dans le temps.

24Lorsque l’on considère la capacité de l’État à coordonner les acteurs dans les territoires infranationaux, il apparaît donc qu’elle est limitée. Elle l’est par les ressources des gouvernements régionaux, qui peuvent être en mesure de négocier la mise en œuvre des politiques de l’État concernant les équipements scolaires. Elle l’est aussi par la modalité de relations entre les services centraux et les services déconcentrés de l’État, qui laissent ces derniers dans l’incapacité d’utiliser certaines des ressources de l’État central dans leurs relations avec les gouvernements régionaux.

Logement : Quand l’État délègue aux acteurs privés… et perd le contrôle des effets territoriaux de ses instruments

  • 11 Schématiquement, ces dispositifs fonctionnent de la manière suivante: l’acquisition d’un logement n (...)

25Pour rendre compte du poids effectif de l’État dans le secteur du logement, nous nous centrons sur un versant plus circonscrit de son action: les dispositifs fiscaux d’incitation à l’investissement locatif11. Ces dispositifs visent à promouvoir une offre de logements locatifs privés, détenus par des particuliers, tout en constituant un encouragement substantiel au secteur du bâtiment. Deux raisons principales incitent à considérer cet instrument comme un cas crucial pour l’analyse des politiques étatiques dans le secteur. En premier lieu, ils participent d’une tendance plus large, depuis les années 1990, de montée en puissance des aides fiscales dans le secteur du logement (Pollard, 2011). Introduits au début des années 1980, fortement développés à partir du milieu des années 1990, ils deviennent en l’espace d’une quinzaine d’années des outils centraux de l’intervention étatique. En second lieu, ces dispositifs apparaissent extrêmement efficaces, au plan quantitatif, pour faire produire des logements par les promoteurs immobiliers. On observe ainsi qu’au cours des deux dernières décennies, les variations de la construction de logements privés ont été corrélées au caractère plus ou moins avantageux des dispositifs pour les contribuables (Bosvieux, 2011). Si l’on s’en tient à une analyse du pouvoir infrastructurel de l’État reposant sur les ressources déployées par celui-ci pour encadrer le secteur, cet instrument semble aller dans le sens d’un renforcement de ce pouvoir. Mais si l’on prend en compte la capacité effective de l’État à intervenir dans les territoires et à orienter l’action des autres acteurs via cet instrument, les résultats sont plus nuancés.

  • 12 Ce problème découlerait du fait que les plafonds de loyers fixés par la loi auraient poussés les in (...)
  • 13 Rapport d’information sur l’évaluation des dispositifs fiscaux d’encouragement à l’investissement l (...)
  • 14 Voir notamment: « L’investissement locatif: à qui profite le dispositif Robien? », anil, Habitat Ac (...)
  • 15 Cf. enquête du Crédit foncier sur les risques locatifs, juillet 2009.

26Un certain nombre d’indices témoignent en effet des difficultés de l’État à maîtriser les effets territoriaux de ces dispositifs. Ces derniers ont été vivement critiqués dès le début des années 2000. De nombreux scandales ont éclaté, notamment à partir de la mise en œuvre du dispositif Robien (introduit en 2003, remodelé en 2005). Ce dispositif a été accusé d’avoir fait monter les prix des loyers, en étant aveugle aux disparités des marchés locaux12. En outre, un certain nombre de communes, dont les villes de Tarbes, Montauban, Albi, etc. ont été désignées comme des zones d’excès, où ce dispositif aurait contribué à une relative surproduction de logements. Le rapport des députés François Scellier et Jean-Yves Le Bouillonnec13, ainsi que les travaux de l’anil sur cette question14, pointent ainsi le développement, du fait de ces dispositifs, d’une offre de logements parfois excédentaire dans certaines villes moyennes et départements ruraux (la Corrèze, le Gers, l’Indre, etc.). Les adaptations faites au niveau de l’État central, se traduisant par l’introduction de nouveaux dispositifs, qui visent une meilleure adaptation aux situations locales, n’ont pas suffit à faire face aux difficultés rencontrées. Ainsi, si le dernier dispositif en date, dit dispositif Scellier, est apparu efficace pour stimuler la production de logements, le réajustement du zonage qu’il introduit a été rapidement remis en cause. Les plafonds de loyer restent élevés et des zones déjà jugées en situation de surproduction ont été maintenues dans le dispositif15. Malgré des réajustements fréquents, l’intervention étatique reste largement incapable de maîtriser les effets territoriaux de ces dispositifs.

27Cette difficulté renvoie au rôle des acteurs de marché dans la mise en œuvre de ces dispositifs fiscaux. Car une fois les niches fiscales créées, leur essor est étroitement dépendant de stratégies et pratiques des acteurs du marché, et en particulier des promoteurs immobiliers (Pollard, 2010) et des acteurs du conseil en gestion de patrimoine (Vergriete et Guerrini, 2012). Les promoteurs immobiliers participent à la mise en œuvre de ces dispositifs en contribuant activement à leur diffusion, en particulier en orientant leur communication vers la vente de ces produits, en créant de nouveaux produits permettant de maximiser l’avantage fiscal, ou encore en formant leurs commerciaux à la vente de ces dispositifs. L’incapacité des acteurs étatiques à encadrer l’action des promoteurs immobiliers tient aussi à la nature fiscale de l’instrument, qui rend les conditions de mise en œuvre cruciales. L’aide publique constitue une possibilité dont peuvent se saisir, ou non, les acteurs, sans que l’État puisse avoir le contrôle du nombre d’acteurs qui vont l’utiliser. Cela va de pair avec un pilotage relativement peu contraignant pour l’État, notamment si on compare avec celui de subventions (qui implique des fonctionnaires chargés de l’instruction des dossiers). Dans le cas de procédures fiscales, une fois la loi publiée, avec ses textes d’application et les instructions fiscales, l’administration n’a pas nécessairement de suivi à effectuer. Au total, les dispositifs fiscaux d’incitation à l’investissement locatif témoignent d’une capacité renouvelée d’action pour l’État central (Pollard, 2011), en termes de relance de la production de logements neufs, mais qui opère au prix d’une difficulté à en maîtriser les effets territoriaux.

28Dans les deux politiques étudiées ont été mises en exergue les limites du pouvoir infrastructurel de l’État, considéré sous l’angle de la capacité de l’État à coordonner les acteurs dans les territoires infranationaux. Le décalage entre les discours et les ressources développées par l’État central pour agir sur ses territoires et leur mise en œuvre effective est net. Dans le cas de l’éducation, ce sont les stratégies et ressources des gouvernements régionaux face aux services déconcentrés de l’État qui amènent à conclure aux limites du pouvoir infrastructurel de l’État. Dans celui du logement, c’est le rôle joué par les acteurs privés dans la mise en œuvre de dispositifs fiscaux.

Le pouvoir effectif de l’État à travers les dispositifs de connaissance

29Nous poursuivons notre analyse du poids de l’État en nous tournant vers les dispositifs de connaissance à la disposition des acteurs étatiques français dans les deux politiques étudiées. Nous nous appuyons sur le travail de James Scott (1998), qui se concentre sur le préalable à l’intervention de l’État: la production de connaissances sur les pans de son environnement sur lequel il cherche à intervenir. En enquêtant sur ce que les acteurs étatiques savent des territoires infranationaux, on recueille des éléments de caractérisation des domaines sur lesquels l’État intervient effectivement, c’est-à-dire, sur les domaines dans lesquels il déploie effectivement ses ressources. Cette approche est donc complémentaire de l’attention portée à la capacité des acteurs étatiques à coordonner et à influencer les acteurs sociaux et politiques.

Éducation : La myopie de l’État à l’égard des politiques d’action éducative des régions

30Depuis le transfert des lycées aux conseils régionaux en 1986, les acteurs étatiques ont défendu une stricte division des tâches, entre les activités pédagogiques, à la charge de l’État, et les activités patrimoniales et d’équipement, à la charge des conseils régionaux. Cette conception de la répartition du travail a conduit les services centraux à une myopie générale à l’égard d’un versant des politiques régionales, conduit en dehors de responsabilités formelles fixées par les lois de décentralisation: les politiques d’action éducative. La méconnaissance de ces dispositifs d’action publique est particulièrement surprenante dans la mesure où ils se situent à la frontière des activités pédagogiques, sur lesquelles les acteurs du ministère de l’Éducation nationale revendiquent un monopole d’intervention. Dans certaines régions, des dispositifs d’action éducative ont été introduits de manière ponctuelle depuis la fin des années 1980, mais c’est avec l’introduction de la gratuité des manuels scolaires par le conseil régional du Centre, en 1998, qu’ils sont développés dans l’ensemble des régions. Ces dispositifs portent notamment sur la gratuité ou l’aide financière à l’acquisition des manuels scolaires et des équipements personnels pour les élèves de l’enseignement technologique ou professionnel (équipements de sécurité pour les formations en génie civil ou électrique, couteaux pour les élèves des formations hôtelières par exemple) et le soutien aux voyages scolaires et aux projets pédagogiques des établissements.

  • 16 Cette base de données rassemble sur une base quasi-exhaustive les publications de la DEPP (quels qu (...)
  • 17 Et ayant donc une connaissance fine des données produites, ou pas, par les services du ministère.

31L’examen systématique des travaux rendus publics de la Direction de l’Evaluation, de la Prospective et de la Performance (depp) du ministère de l’Éducation nationale grâce à la base de données en ligne « Acadoc »16, ainsi que des publications du ministère documente l’invisibilité de ce versant des politiques régionales. On ne trouve aucune donnée, d’ordre descriptif ou analytique, s’y rapportant. De manière frappante, cela est en particulier le cas de la publication intitulée Géographie de l’Ecole, lancée en 1993, dont l’originalité est pourtant de proposer des données à l’échelle académique ou régionale. Comme le signalent des hauts-fonctionnaires des services centraux du ministère, « En opérant une distinction nette entre le domaine pédagogique, défini de façon étroite en référence aux programmes et à la gestion du personnel enseignant, et le reste sans chercher (…) à connaître et à réguler les nouvelles formes de recomposition de l’action éducative aux différentes échelles locales, son pouvoir se trouve considérablement rétréci et affaibli » (Van Zanten, 2006, p. 201). Plus exactement, la capacité des acteurs de l’État à orienter et encadrer les activités à teneur pédagogiques sur les territoires infranationaux s’en trouve donc directement affectée. La consultation des dossiers de travail du bureau des comptes de l’Éducation, et des entretiens avec des responsables en poste depuis plus de trente ans17 confortent le constat de l’absence de connaissances par l’État central des politiques régionales conduites hors compétences. Ainsi, la depp ne dispose d’aucun dispositif de suivi de l’action publique régionale, et en particulier de l’action publique régionale conduite hors compétences. Cela est vrai aussi sur le plan financier: le bureau des comptes de l’éducation de la depp recueille des données sur les dépenses annuelles des régions en matière d’éducation, mais sans qu’il ne soit possible d’isoler les dépenses liées aux interventions hors compétences des conseils régionaux. De plus, la consultation des dossiers de travail du bureau des comptes de l’éducation révèle que ses personnels s’appuient sur la presse grand public pour tenter de se tenir au courant des initiatives des conseils régionaux en la matière. Les services déconcentrés, pour leur part, sont intégrés par les conseils régionaux à des comités de réflexion et/ ou de pilotage de ces dispositifs d’action publique conduit hors compétences. Ils le sont pour des raisons stratégiques, car leur participation à l’élaboration de ces dispositifs permet aux régions de les rendre recevables auprès de la communauté éducative. Toutefois, les informations qu’ils rassemblent à cette occasion ne sont pas collectées par l’échelon central concerné (Dupuy, 2010). Ainsi, et paradoxalement compte-tenu du monopole d’intervention en matière pédagogique revendiqué activement par les acteurs étatiques depuis la décentralisation, les acteurs étatiques centraux méconnaissent très largement les politiques d’action éducative des gouvernements régionaux, qui se situent pourtant à la frontière du pédagogique et du matériel. Cette myopie de l’État ouvre des marges de manœuvre inattendues aux conseils régionaux.

Logement : Des connaissances produites par les acteurs économiques du secteur

  • 18 Voir le rapport de juin 2008 de la mission d’information sur les niches fiscales, intitulé: « Maîtr (...)

32Dans le cas du logement, cette réflexion sur les dispositifs de connaissance nous invite à creuser le cas des dispositifs fiscaux d’incitation à l’investissement locatif. Les limites du pouvoir infrastructurel de l’État sont perceptibles dans la difficulté de l’État à contrôler les effets territoriaux de ces dispositifs. Un autre indice de ces limites réside dans le manque d’outils de connaissance de l’État sur ces dispositifs. Ce déficit contraste avec le besoin de connaissance de l’État, dans ce domaine, affiché de manière récurrente. Le constat d’effets non maîtrisés des dispositifs fiscaux a appelé, à plusieurs reprises, à des recalibrages des zones géographiques concernées. Mais les données utilisées pour la redéfinition des dispositifs n’ont pas été produites directement par l’État. De plus, des évaluations sont également apparues indispensables pour chiffrer le manque à gagner de l’État. Malgré des évolutions cherchant à clarifier le coût des niches fiscales, l’accusation d’insuffisance de leur évaluation est récurrente. Depuis la publication du rapport du Conseil des impôts de 200318, un nombre croissant de rapports publics soulève ce problème.

  • 19 cf. le rapport de la dguhc: Evaluation des dispositifs d’aide à l’investissement locatif , Février (...)
  • 20 Notons qu’une commande passée par la Direction Générale de l’Aménagement, du Logement et de la Natu (...)

33Plusieurs éléments permettent d’éclairer le fait que cette évaluation reste très lacunaire. Pour que ces dispositifs puissent faire l’objet d’une évaluation précise, il faudrait recenser tous les propriétaires de logements qui déduisent, dans leur déclaration d’imposition sur le revenu, une partie de leur investissement immobilier. Or plusieurs raisons compliquent le recueil de cette information: la succession et la superposition d’un grand nombre de dispositifs, l’informatisation limitée des informations portant sur les revenus fonciers, le manque de fiabilité des études portant sur les revenus locatifs19. On observe donc une tension entre les besoins de connaissance de l’État et les difficultés que celui-ci rencontre à les produire. Malgré ses besoins de connaissances, l’État renonceà la production de connaissances localisées fines20.

  • 21 Patrice Vergriete évalue leur part à environ 1/3 des logements produits grâce à ces dispositifs (Ve (...)

34Dans ce contexte d’incertitude, l’État est en position de demandeur d’expertise et se tourne vers les acteurs privés du secteur. Les promoteurs immobiliers disposent d’informations recueillies au moment de la vente des appartements qu’ils construisent. Ces données remontent, pour partie au moins, aux chambres régionales, qui les communiquent à la fédération professionnelle nationale. De fait, l’État se base largement sur les informations agrégées fournies par les promoteurs immobiliers. Ceci renforce sa dépendance à l’égard des acteurs de marché dans l’évaluation et la diffusion de ces dispositifs. L’utilisation de ces données par les acteurs étatiques pose certains problèmes, notamment parce que la production de ces données induit un biais important: les logements comptabilisés sont ceux achetés à des promoteurs, de sorte que ceux construits directement par les particuliers pour être loués, et qui rentrent dans ces dispositifs21 (souvent des maisons individuelles), ne sont pas pris en compte. Au total, la connaissance des effets quantitatifs nationaux apparaît « suffisante » aux acteurs étatiques: les effets globaux de ces dispositifs priment sur les dysfonctionnements territoriaux. Tout se passe donc comme si l’État gagnait en marge d’action, mais au prix d’une perte de contrôle de la mise en œuvre et des effets territoriaux de ces dispositifs. Autrement dit, sa capacité à gouverner ce secteur d’action publique semble ici opérer aux dépends de sa capacité à gouverner les territoires infranationaux par ces mêmes dispositifs.

35Dans les deux cas, l’État renonce donc à développer des outils propres pour connaître certains versants des territoires et des activités qui y sont conduites. Sa capacité à y déployer ses ressources, et donc son pouvoir infrastructurel, se trouve ainsi contrainte par l’absence de connaissances sur les versants pédagogiques des politiques régionales et par la production de connaissances qui reposent sur les acteurs privés du secteur du logement.

36Dans un contexte où existent de multiples indices de la réaffirmation de l’État, appréhender le pouvoir de l’État sur ses territoires constitue un enjeu capital. En mobilisant la notion de pouvoir infrastructurel de l’État développée par Michael Mann (1984), nous avons questionné ce pouvoir à partir de deux études de cas sectorielles. Dans le secteur de l’éducation comme dans celui du logement en France s’entrecroisent des dynamiques de décentralisation et des processus visant, pour l’État, à garder la main sur la conduite des politiques publiques. L’État dispose d’une pluralité de ressources pour intervenir et contrôler les territoires. Certaines ressources ont été développées sur le long terme, à l’image des ressources normatives, tandis que d’autres sont plus récentes, comme c’est le cas des dépenses fiscales dans le secteur du logement. L’approche de Michael Mann permet de prendre en compte l’existence de ces ressources, sans s’y limiter. Elle invite à considérer également le déploiement effectif de ses ressources, et ainsi, le poids effectif de l’État dans les territoires. Il a été appréhendé en combinant deux entrées: la place de l’État central dans les rapports entre acteurs dans les territoires, et les dispositifs de connaissances qui lui permettent de connaître les réalités territoriales. Si les ressources à disposition de l’État sont plus importantes dans le secteur de l’éducation que dans celui du logement, on observe dans les deux cas des limites fortes à la capacité de l’État central à orienter et à contrôler les politiques menées dans les territoires infranationaux. La capacité de l’État à coordonner les gouvernements régionaux (dans les politiques d’éducation) n’est finalement pas supérieure à sa capacité à coordonner les acteurs de marché (dans les politiques du logement). Par ailleurs, pour ce qui est des dispositifs de connaissance, on constate que l’État est encore plus ignorant des activités des gouvernements régionaux que des activités des acteurs de marché. La comparaison de ces deux politiques, indépendantes l’une de l’autre, et impliquant des interactions de l’État central avec différents acteurs (collectivités territoriales et acteurs de marché), permet d’affirmer que les résultats obtenus présentent une certaine généralité.

37Ces résultats conduisent donc à revenir sur la littérature récente en France sur l’État dans les territoires infranationaux. Dans la continuité de ces travaux, nous avons identifié des indices de la persistance de l’État dans les territoires infranationaux, notamment via les ressources dont il dispose. L’analyse proposée ici invite toutefois à placer l’accent sur l’effectivité de la mobilisation de ces ressources. Et dans cette perspective, ce sont les limites du pouvoir de l’État dans les territoires, et notamment ses difficultés à connaître et à orienter les interventions des autres acteurs, qui apparaissent premières. L’État central est bien présent dans les territoires, mais il n’est pas toujours celui qui mène la danse.

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Notes

1 Cet article est une version remaniée d’une communication faite au 11ème Congrès de l’Association Française de Science Politique, ST 12, « L’État et ses territoires: nouvelles logiques, nouvelles relations? » iep de Strasbourg, 31 août-2 septembre 2011.

2 Le pouvoir despotique est défini à travers « the range of actions which the elite is empowered to undertake without routine, institutionalized negotiation with civil society groups » (Mann, 1984).

3 Hillel Soifer distingue dans la littérature une troisième opérationnalisation du pouvoir infrastructurel, fondée sur l’étude des variations infranationales de la capacité de l’État à contrôler son territoire (2008). Nous ne l’avons pas adoptée car nous ne disposons pas de données systématiques pour la traiter.

4 Bretagne, Centre, Limousin, Bourgogne, Nord Pas de Calais, Provence Alpes Côte d’Azur et Basse-Normandie.

5 Le ministère de l’Agriculture, tutelle des lycées agricoles, était aussi concerné par le transfert des lycées aux conseils régionaux. Cela était aussi le cas du ministère de l’Equipement et des Transports en charge des écoles maritimes. Nous nous concentrons ici sur les transferts ayant concernés les établissements scolaires sous la tutelle du ministère de l’Éducation nationale.

6 Article 14 de la loi du 22 juillet 1983.

7 Elle prévoit en particulier la possibilité de leur déléguer la compétence de l’État en matière de gestion des aides à la pierre.

8 Soulignons que dès les circulaires Guichard de 1971 et 1973, l’État promeut la dispersion de la construction de logements sociaux pour aller à l’encontre des dynamiques de ségrégation.

9 Quatre zones sont distinguées: A, B1, B2 et C. Pour chacune, et selon les dispositifs, plusieurs éléments varient: loyers plafonds, ressources maxima des locataires, etc.

10 La planification des formations a été étudiée par ailleurs par Hélène Buisson-Fenet et Eric Verdier (2012).

11 Schématiquement, ces dispositifs fonctionnent de la manière suivante: l’acquisition d’un logement neuf permet à un contribuable de déduire de ses impôts un amortissement correspondant à un pourcentage du prix d’acquisition du logement, à condition de s’engager à mettre ce logement en location pendant un nombre d’années fixé par le dispositif. Des montants plafonds de loyers sont généralement fixés et certaines conditions relatives aux ressources maxima des locataires peuvent être stipulées.

12 Ce problème découlerait du fait que les plafonds de loyers fixés par la loi auraient poussés les investisseurs à aligner le prix de leurs loyers sur ces prix, en dépit des conditions du marché local.

13 Rapport d’information sur l’évaluation des dispositifs fiscaux d’encouragement à l’investissement locatif, présenté par François Scellier et Jean-Yves Le Bouillonnec (députés), juillet 2008.

14 Voir notamment: « L’investissement locatif: à qui profite le dispositif Robien? », anil, Habitat Actualité, Novembre 2005.

15 Cf. enquête du Crédit foncier sur les risques locatifs, juillet 2009.

16 Cette base de données rassemble sur une base quasi-exhaustive les publications de la DEPP (quels qu’aient été les noms successifs donnés à la direction chargée des études, de la construction et du recueil de données statistiques au sein du ministère).

17 Et ayant donc une connaissance fine des données produites, ou pas, par les services du ministère.

18 Voir le rapport de juin 2008 de la mission d’information sur les niches fiscales, intitulé: « Maîtriser la dépense fiscale: pour un impôt plus juste et plus efficace », et le rapport de l’ocde de février 2010: « Les dépenses fiscales dans les pays de l’ocde ».

19 cf. le rapport de la dguhc: Evaluation des dispositifs d’aide à l’investissement locatif , Février 2008.

20 Notons qu’une commande passée par la Direction Générale de l’Aménagement, du Logement et de la Nature (dgaln) au Centre d’étude Technique de l’Equipement Nord Picardie vise à combler ce manque de données fines: Étude exploratoire: les logements produits grâce à l’investissement locatif fiscalement aidé des ménages, Janvier 2013.

21 Patrice Vergriete évalue leur part à environ 1/3 des logements produits grâce à ces dispositifs (Vergriete, Guerrini, 2012).

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Pour citer cet article

Référence papier

Claire Dupuy et Julie Pollard, « Les limites du pouvoir de l’État dans les territoires. Les politiques de l’État dans le secteur de l’éducation et du logement en France », Sciences de la société, 90 | 2013, 22-41.

Référence électronique

Claire Dupuy et Julie Pollard, « Les limites du pouvoir de l’État dans les territoires. Les politiques de l’État dans le secteur de l’éducation et du logement en France », Sciences de la société [En ligne], 90 | 2013, mis en ligne le 07 avril 2014, consulté le 25 juin 2017. URL : http://sds.revues.org/493 ; DOI : 10.4000/sds.493

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Auteurs

Claire Dupuy

Chargée de recherches frs-fnrs, Université catholique de Louvain, claire.dupuy@uclouvain.be

Julie Pollard

Senior lecturer, Université de Lausanne et chercheure associée au Centre d’études européennes de sciences po. Paris, julie.pollard@unil.ch

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