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Les conflits autour de la restructuration des services publics en zone rurale

Conflicts arising from the restructuring of public services in rural areas
Los coflictos en el entorno de la reéstruturación de los servicios públicos en las zonas rurales
Philippe Subra
p. 126-133

Résumés

La politique de restructuration des services publics dans les petites villes et dans les zones rurales mise en œuvre par les gouvernements successifs depuis le début des années 1990 a provoqué de nombreux conflits locaux, caractérisés par une très forte mobilisation des acteurs et de la population. Ces conflits traduisent un véritable « stress territorial ». Leur intensité s’explique par les enjeux objectifs soulevés par les décisions de fermeture (perte d’emplois, perte d’attractivité du territoire, risques sanitaires), mais aussi par des enjeux plus subjectifs (image et statut de la ville, angoisse d’un déclin irréversible, « désertification » ou « mort » du territoire). Plus globalement, ces crises locales expriment la crise d’une représentation fondamentale, en matière d’aménagement du territoire : celle de « l’intérêt général ». Quelles priorités et quelle échelle géographique pertinente pour concilier au mieux équilibre des finances publiques et égalité d’accès aux services publics ?

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Texte intégral

1Depuis le début des années 1990 la France rurale a connu une longue série de conflits locaux provoqués par des décisions de fermeture de services publics : petites maternités et hôpitaux de proximité, classes d’écoles primaires, bureaux de poste, gares SNCF, perceptions, gendarmeries, casernes de l’armée de terre, tribunaux, etc. Récemment (en août 2011) le nouveau ministre de l’Intérieur, Manuel Valls, a envisagé implicitement la fermeture de certaines des 238 sous-préfectures que compte le pays. Il l’a fait de manière assez alambiquée (en excluant « tout statu quo »), ce qui montre le caractère politiquement sensible de la question. Six mois plus tôt, un rapport de la Cour des comptes avait pointé « les écarts démographiques croissants » entre les arrondissements de métropole, citant l’exemple de la sous-préfecture de Barcelonnette (Alpes-de-Haute-Provence) et ses 8 300 habitants, quand une sous-préfecture gère en moyenne un peu plus de 130 000 habitants.

Des mobilisations locales exceptionnellement fortes qui traduisent un véritable « stress territorial »

2Du point de vue géopolitique la question de la restructuration des services publics en zone rurale présente plusieurs caractéristiques remarquables. La première est que ces conflits, bien qu’ils soient au départ très locaux, en se cumulant ont rapidement eu des conséquences politiques non négligeables au plan national. Ils ont joué, on s’en souvient, un rôle important dans la victoire du « non » au référendum sur le Traité constitutionnel européen, en mai 2005 : de nombreux départements ruraux touchés par des décisions de fermetures de services publics se sont prononcés très nettement contre le projet de traité, comme la Haute-Saône, l’Ariège, l’Indre et la Nièvre (plus de 63%), et une quinzaine de départements situés le long de la fameuse « diagonale aride » (le Cher, la Haute-Vienne, la Creuse, la Saône-et-Loire, les Hautes-Pyrénées ou l’Ardèche : plus de 59%). La conquête du Sénat par la Gauche, à l’automne 2011, a été rendue possible par le vote protestataire des maires non-inscrits des petites communes dans une série de départements ruraux qui votaient traditionnellement à droite, comme le Morbihan. Enfin, le thème de l’abandon dont seraient victimes les territoires ruraux a tenu une place essentielle dans la campagne de Marine Le Pen lors de la présidentielle de 2012 et explique en grande partie le succès qu’elle a rencontré dans les zones rurales, y compris dans les régions de l’ouest, qui étaient jusque-là des terres de mission pour le Front national. De manière significative, le ministre de l’Aménagement du Territoire porte, dans le gouvernement de Jean-Marc Ayrault, nommé en mai 2012, le titre de ministre de « l’Égalité des territoires ». Indéniablement la question des services publics en zone rurale s’est imposée en quelques années, comme un thème majeur du débat public et politique national. Ce qui est plutôt exceptionnel pour une question d’aménagement du territoire.

3Ces conflits se caractérisent aussi par leur intensité et leur caractère dramatique. C’est particulièrement vrai pour les mesures relevant de ce que l’on appelle « la politique de restructuration hospitalière ». Les manifestations ont été massives, à l’échelle de territoires peu peuplés : 8 000 personnes à La Mure (Isère) en 1995, 10 000 à Paimpol (Côte d’Armor) en 2003, par exemple. Le nombre des participants a approché et parfois même dépassé la population des communes concernées, car on est venu de tout le bassin de vie environnant défendre la maternité ou l’hôpital local. Ce qui est en jeu, disaient ces manifestations, c’est ni plus ni moins que la vie ou la survie du territoire, condamné au déclin, à la désertification, et même à la mort, si la décision de fermeture est maintenue. Des manifestants habillés en « grande faucheuse » ou en croque-morts enterraient symboliquement l’hôpital local. Toute la vie de la cité s’interrompait au cours d’une opération « ville morte ». La nature des équipements en cause – l’hôpital où l’on soigne, la maternité où l’on naît – a sa part dans l’activation de cette thématique de la « mort du territoire », et les personnels hospitaliers, qui étaient au premier rang des mobilisations, en ont joué pour dramatiser les enjeux, afin d’élargir leurs soutiens locaux et d’attirer l’attention des médias.

4Mais ces thèmes, excessifs si on les prend au pied de la lettre (un territoire ne meurt pas à proprement parler, même quand il perd rapidement de la population), ne sont « passés » auprès de l’opinion locale que parce qu’ils rencontraient des faits réels et une angoisse collective plus ou moins diffuse mais bien réelle. La plupart des territoires concernés ont en effet connu des fermetures d’entreprises, une crise de certains secteurs de l’agriculture locale ou d’autres fermetures de services publics, ou ont le sentiment que de telles catastrophes les menacent. L’accumulation des mauvaises nouvelles ou le sentiment qu’elles sont toutes proches composent un tableau extrêmement pessimiste et participent de ce que l’on pourrait appeler un véritable « stress territorial ». D’autant que les éléments d’inquiétude objectifs ne manquent pas : les petits hôpitaux sont souvent le premier employeur de la ville, leur présence entraîne celle de médecins spécialistes en ville, leurs dépenses ou celles de leur personnel ont des retombées sur toute l’économie locale. Comment, se demandent les élus, réussir à attirer des entreprises, des jeunes ménages ou conserver sur place les jeunes de la ville, quand ils fondent une famille, s’il n’y a pas sur place une maternité ? Au-delà du service assuré à la population, la valeur symbolique de la maternité ou de l’hôpital est indéniable : peut-on encore prétendre au statut de ville si l’on n’en dispose pas ? Sans compter que la fermeture d’une maternité rompt une histoire millénaire : pour la première fois depuis des siècles on ne naîtra plus ici…

5L’impact symbolique et matériel est évidemment différent quand il s’agit de la fermeture d’un régiment, d’un tribunal ou d’une perception, car l’équipement en question ne rend pas de service direct à la population ou alors d’une nature différente et moins immédiatement sympathique. Mais les retombées économiques sont tout aussi réelles et la question de l’avenir de la ville, de son image et de son statut est également posée : quel futur, par exemple, pour une ville qui s’est toujours perçue comme une ville de garnison, lorsqu’est dissout le régiment auquel elle s’est toujours identifiée ? La fermeture éventuelle de certaines sous-préfectures aurait évidemment un effet symbolique considérable pour les villes concernées.

6La force des mobilisations locales s’explique donc par la combinaison d’une série de facteurs objectifs, immédiats ou à terme (pertes d’emplois et de population, baisse des services assurés à la population, perte de statut), amplifiés par l’action des opposants les plus actifs (personnels, élus locaux) à des fins tactiques, et rencontrant une angoisse collective préexistante, nourrie d’autres évènements du même type.

« Eux » et « Nous » : une lecture et des représentations du territoire et de l’intérêt général

7Les conflits provoqués par les fermetures de services publics ont presque toujours un effet fédérateur sur la société locale et sur le système d’acteurs local, en particulier sur les acteurs institutionnels et politiques. Ils se différencient en cela d’autres conflits locaux dans le domaine de l’aménagement qui voient s’opposer partisans et opposants d’un projet d’infrastructure (autoroute, éolienne, ligne à grande vitesse) (Subra, 2007). Le refus de la fermeture rassemble l’ensemble des responsables politiques, transcendant leur appartenance à des camps politiques concurrents, comme il réunit les unions locales des différents syndicats et la chambre de commerce et d’industrie de la ville concernée. Gauche et droite, salariés et patrons, petits commerçants et retraités : toute la société locale est concernée et semble oublier ses clivages internes. L’unanimité des « politiques » s’explique bien sûr par le fait qu’ils partagent l’inquiétude de l’ensemble des acteurs locaux et de la population. Donc par des raisons de fond. Mais elle traduit aussi des impératifs tactiques. Il serait en effet absolument suicidaire pour un acteur politique de ne pas apparaître en première ligne d’un combat collectif relevant, aux yeux de la population, de l’intérêt général. L’effacement des conflits politiques locaux, internes au système d’acteurs local, n’est donc que provisoire et apparent. L’unanimité dont ils font preuve, elle-même, n’a de sens que dans la perspective de ces rivalités de pouvoir entre acteurs locaux, qui reprendront de plus belle, une fois la crise passée, lorsqu’il s’agira de tirer le bilan de la façon dont elle a été gérée par les responsables en place et des résultats obtenus dans le conflit, et donc d’en tirer un bénéfice politique.

8En attendant, ces conflits sont l’occasion d’une partition particulièrement intéressante où se sont exprimées des représentations géopolitiques opposées de ce qu’est ou doit être le territoire et de ce qu’est ou doit être l’intérêt général. Ces représentations – et c’est une autre caractéristique essentielle – ont joué un rôle absolument capital dans le déroulement du conflit lui-même, chaque camp cherchant à imposer dans l’opinion ses propres représentations. Au point que l’on pourrait parler d’une véritable « bataille des représentations ». Trois d’entre elles retiennent particulièrement l’attention : celles de territoire, d’intérêt général et de ruralité. Les politiques de restructuration des services publics sont en effet justifiées par des impératifs d’intérêt général, définis à l’échelle nationale (ce que l’on a longtemps appelé « intérêt national », mais le terme, de manière significative, n’est plus guère employé) : i) permettre à l’État de fonctionner à moindre coût ; ii) améliorer l’efficacité des politiques publiques ; iii) réduire les risques (dans le cas des fermetures des hôpitaux de proximité et des petites maternités, où le geste médical serait trop rarement pratiqué pour être sûr) ; iv) redistribuer les moyens de l’État entre les territoires, au profit de ceux qui sont sous-équipés ou qui connaissent la démographie la plus dynamique et donc tenir compte de la nouvelle géographie des besoins. En face, l’opposition aux fermetures s’appuie elle aussi sur un discours sur l’intérêt général, énoncé principalement à l’échelle locale et accessoirement à l’échelle planétaire : empêcher un territoire affaibli de s’affaiblir davantage encore, garantir un certain niveau de services à la population, défendre le modèle français (ou européen) de services publics, contre la mondialisation et le libéralisme menaçant, lutter contre la marchandisation de la santé, etc.

  • 1 On remarquera, au passage, que le mot « territoire » s’utilise de plus en plus au pluriel (le Sénat (...)

9Les conflits autour des fermetures d’équipements publics expriment donc une crise plus globale de la représentation de l’intérêt général et une évolution de la place des différents territoires dans l’imaginaire collectif. On est passé en la matière d’un consensus très fort dans les années 1960-1970 (l’intérêt général c’est le développement de l’économie du pays dans son ensemble et la modernisation de ses infrastructures) à un profond dissensus, qui porte à la fois sur le contenu des politiques à mener (quelles sont les priorités : développement économique, lutte contre le chômage ? ou lutte contre le changement climatique, protection de la nature, de la biodiversité, des paysages, de la qualité de vie ?) et sur l’échelle géographique pertinente et légitime pour définir ces priorités. L’intérêt général n’est plus spontanément assimilé à l’intérêt national, mais se décline désormais à des échelles géographiques et géopolitiques distinctes et éventuellement concurrentes – intérêt général planétaire, européen, national, régional, local, voire hyperlocal – avec des contenus différents qui renvoient à des logiques diverses et potentiellement contradictoires : financière, technique, d’aménagement du territoire1.

10Conséquence : une mesure énoncée et justifiable du point de vue de l’intérêt général national peut aller totalement à l’encontre de l’intérêt général local, tel que le perçoivent la population et l’ensemble des acteurs locaux. Ce n’est évidemment pas nouveau. Ce qui l’est davantage c’est que les arguments sur l’intérêt national ne suffisent plus à réduire au silence les opposants locaux qui n’hésitent plus à se réclamer d’une autre lecture de l’intérêt général. En réalité le thème de l’intérêt national est également présent dans le discours des opposants. L’argumentaire des initiateurs des politiques de restructuration est dénoncé à la fois comme incompatible avec l’intérêt des populations (intérêt général local) et comme relevant d’une conception pervertie de l’intérêt national ou d’un « faux » intérêt national (car uniquement comptable ou financier). Les décideurs, qui sont derrière les décisions de fermeture, sont disqualifiés parce qu’ils prennent leurs décisions depuis Paris, en technocrates (« Eux »), sous la pression d’autres technocrates, encore plus éloignés (Bruxelles), sans se préoccuper des effets de ces mesures sur les populations (« Nous »).

11Ces représentations sont géopolitiques car elles disent qui doit prendre les décisions concernant le territoire, en fonction de quels critères, donc de quelles priorités, de quels intérêts, donc quel est le territoire légitime politiquement pour servir de base à la prise de décisions publiques. Est-ce le niveau national ou européen, en fonction d’objectifs essentiellement budgétaires (réduire le train de vie de l’État , en rationalisant ses interventions, quitte à ce que certains territoires, « marginaux » en termes de population, en paient le prix, en perdant en qualité de service) ? Ou bien est-ce le niveau local, légitime dans ses revendications parce qu’il joue sa survie et parce que la population locale est plus directement concernée par les mesures prises que les autres habitants du pays ? L’émergence de ces revendications participe donc d’un processus géopolitique essentiel : l’affaiblissement de la référence nationale au profit d’autres échelles géopolitiques concurrentes : locales, européennes et planétaires.

12La thématique de la ruralité est également revisitée à l’occasion de ces conflits, même si ceux-ci ne concernent pas que des territoires ruraux. Longtemps la France s’est vécue à la fois comme un pays rural (ce n’est que depuis les années 1940 que la majorité de la population vit en ville, plusieurs décennies après la plupart des pays voisins) et à travers l’opposition Paris/Province. Le dynamisme de toute une série de métropoles régionales et de villes moyennes, le développement de la ville étale ou diffuse – au-delà de l’agglomération au sens INSEE du terme –, la distinction désormais évidente entre le périurbain, composé des communes rurales polarisées par l’agglomération voisine –et généralement en croissance démographique – et un espace rural résiduel généralement en déclin démographique, – quantitativement et qualitativement (vieillissement) –, bien que couvrant une part encore très importante du territoire français, enfin la crise des régions industrielles anciennes ont imposé progressivement un autre clivage et une autre lecture de la dualité du territoire : d’un côté la ville (dense ou diffuse, centrale ou périphérique), qui offre un niveau relativement élevé de services et d’opportunités (emplois, rencontres) ; de l’autre des territoires en crise : les régions industrielles et l’espace rural délaissé (souvent qualifié de « profond ») dont les habitants doivent se contenter d’un niveau de services et d’opportunités inférieur ou dégradé.

Quel aménagement du territoire à l’heure de la mondialisation et de la crise des finances publiques ?

13Sous la pression des élus locaux et de leurs associations nationales, notamment de l’Association des petites villes de France (APVF), présidée par le président du Conseil régional de Midi-Pyrénées, Martin Malvy, des dispositifs de concertation entre administrations de l’État et élus locaux ont été mis en place pour accompagner la restructuration géographique de certains services publics et définir leur contenu, notamment en ce qui concerne la santé et la poste. Depuis 1998 en cas de désaccord, les élus peuvent saisir la commission départementale de présence postale territoriale. Et les agences régionales de la santé sont censées piloter la réorganisation de la carte hospitalière depuis leur création en 2009. Mais la tournée des juridictions effectuée en 2007 par l’ex-Garde des Sceaux, Rachida Dati, en préambule de sa réforme de la carte judiciaire tenait plus de l’action de communication que d’une réelle concertation avec les élus et les professionnels de la justice. La volonté de l’actuel gouvernement de préserver les zones rurales et d’en finir avec les décisions de fermeture arbitraires et non concertées est plus crédible. François Hollande était, avant son élection à la présidence de la République, président du conseil général d’un département rural, la Corrèze. Ses liens avec Jean-Pierre Bel, président du Sénat et élu de l’Ariège, autre département rural, sont étroits.

14Faut-il en déduire que les politiques de restructuration des services publics en zone rurale et les conflits qu’elles provoquent appartiennent au passé ? Sans doute pas. L’état des finances publiques et la pression des marchés financiers sur les États, dont la France, mais aussi sur les collectivités territoriales et sur les grandes entreprises publiques, imposeront sans doute dans les prochaines années une poursuite de la politique de « rationalisation » de l’action publique. La « révision générale des politiques publiques » changera peut-être d’intitulé, mais les facteurs objectifs qui plaident en faveur d’une restructuration des services publics se sont plutôt renforcés depuis deux ans : la poursuite de l’agenda européen de la libéralisation de certains services publics (poste, transports collectifs), et surtout la dégradation de la situation financière des acteurs publics. Le coût marginal du maintien du niveau de services publics en zone rurale risque de paraître de plus en plus insupportable dans ce contexte de crise financière. À moins d’imaginer des solutions innovantes qui permettent de desserrer l’étau financier.

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Notes

1 On remarquera, au passage, que le mot « territoire » s’utilise de plus en plus au pluriel (le Sénat, « assemblée des territoires ») et de moins en moins au singulier (« la politique d’aménagement du territoire »).

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Pour citer cet article

Référence papier

Philippe Subra, « Les conflits autour de la restructuration des services publics en zone rurale », Sciences de la société, 86 | 2012, 126-133.

Référence électronique

Philippe Subra, « Les conflits autour de la restructuration des services publics en zone rurale », Sciences de la société [En ligne], 86 | 2012, mis en ligne le 01 juin 2012, consulté le 20 septembre 2017. URL : http://sds.revues.org/1746 ; DOI : 10.4000/sds.1746

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Auteur

Philippe Subra

Géographe, Professeur à l’Institut Français de Géopolitique, Université Paris 8 Saint-Denis. Auteur de Géopolitique de l’Aménagement du territoire, Armand Colin, 2007.

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